Source: High North Alliance publication issued in conjunction with the 1997 CITES meeting in Harare.
CONTENIDO
1. La CITES y la Comisión Ballenera Internacional: En cursos divergentes
2. El Rorcual menor incluidos en los Apéndices de la CITES
3. Criterios Biológicos
3.1 Población del Rorcual menor del Noreste Atlántico
3.2 Poblaciones Centrales del Atlántico Norte
3.3 La UICN clasifica al Rorcual menor dentro de una categoría de bajo riesgo
3.4 Abundancia y Declinación - Dos Criterios Centrales4. Medidas Cautelares
4.1 Control del Comercio a través Registros del ADN
4.2 Controles Fronterizos
4.3 Inspectores a Bordo de cada Embarcación Ballenera de Origen Noruego
4.4 "Controles Apropiados para la Observancia"5.La relación entre la CITES y la Comisión Ballenera Internacional
5.1 La relación de la CITES con otras Organizaciones respecto a las Especies Marinas
5.2 Consistencia entre los reglamentos sobre el comercio de la CITES y las medidas
para la gestión de la CBI
5.3 Resoluciones de la CITES relativas a su relación con la CBI
5.4 El propósito de la IWC y las directrices sobre sus decisiones
5.5 La CBI: de la sobrexplotación a la conservación, de la conservación a
la protección generalizada
5.5.1 La prohibición de las Capturas
5.5.2 Cambio de Postura: Oposición absoluta a las capturas con fines comerciales
5.5.3 Los Nuevos Procedimientos de Manejo basados en el principio cautelar
5.5.4 Estancamiento
5.5.5 El Presidente del Comité Científico de la CBI renuncia en protesta
5.6 La Legalidad de las decisiones de la CBI6. El Principio de la Sostenibilidad como Fundamento para los Tratados
Internacionales sobre el Medioambiente7. CITES y las Ballenas - Conclusión
REFERENCIAS
La forma que elegirá la CITES para relacionarse con la Comisión Ballenera Internacional (CBI) será decisiva para el futuro mismo de la organización...
1. La CITES y la Comisión Ballenera Internacional: En cursos divergentes
Han sido cinco las propuestas referentes a las poblaciones de ballenas presentadas en la décima Conferencia de las Partes a la CITES para ser transferidas del Apéndice I al Apéndice II. Las Partes a la CITES deberán decidir si desean emprender un compromiso independiente acerca de las propuestas de transferencia de acuerdo a los objetivos de la CITES y los actuales criterios de inclusión, o si creen que este compromiso no es necesario en vistas de la prohibición de la captura de ballenas con fines comerciales impuesta por la Comisión Ballenera Internacional (CBI).
La manera en la cual la CITES definirá su relación con la CBI será decisiva para el futuro de la Convención. En la actualidad la CBI está dominada por un grupo de naciones que declaran su oposición a todo tipo de utilización de la ballena indistintamente del hecho de que el recurso sea sostenible o no. Si la CITES basa sus decisiones en aquellas de la CBI estará endosando una política en la cual la mitología, tendencias culturales y la popularidad de ciertos animales en los grandes sistemas urbanos signifiquen más que los criterios científicos y ecológicos y avances científicos. Como resultado de ello, la credibilidad de la CITES como organismo a favor de la conservación será seriamente perjudicada.
Política basada en la Opinión Pública
Los EE.UU, Gran Bretaña, Australia y Nueva Zelandia constituyen el foco de naciones miembros de la CBI que se oponen a la captura de la ballena con fines comerciales. La consideración hacia la "opinión pública" con respecto a la política sobre la ballena es común entre ellas. Estas naciones del CBI opositoras a atrazado el desarrollo de la Revisión del Esquema de Gestión designado para asegurar la sostenibilidad de la captura de ballenas con fines comerciales. En la actualidad este proceso se encuentra estancado, a pesar de que una importante parte del Esquema de Gestión (un modelo de cálculo para la estimación de cupos que toma seriamente en cuenta el principio cautelar) fue endosada por la Comisión en 1994.Menosprecio a la Ciencia
De acuerdo a los textos de la Convención, las decisiones tomadas por la CBI deberán estar basadas en el más solido fundamento científico. Sin embargo en 1993, el presidente del Comité Científico renunció en signo de protesta preguntando "De qué sirve tener un Comité Científico si sus recomendaciones unánimes...son tratadas con tal menosprecio?"De acuerdo a las reglas de la CBI, se requiere una mayoría del 75% para la aprobación de la Revisión del Esquema de Gestión y establecimiento de cupos. Entonces es difícil que la CBI dé su acuerdo sobre los cupos para la captura de ballenas con fines comerciales. Sin embargo el análisis de las propuestas para la transferencia de las poblaciones de ballenas preparadas por la UICN y TRAFFIC para la décima reunión de la CdP, se basa en la presunción de que la CBI completará la Revisión del Esquema de Gestión, y que esta herramienta se empleará en el establecimiento de cupos conservativos para la captura de ballenas con fines comerciales (ver sección 5).
Esto ha sido presentado de tal forma que parece estar preparado para favorecer a países que practican la captura de ballenas, tales como Noruega, Japón e Islandia. Esta presunción es por demás ingénua, y en el peor de los casos, es un intento deliberado para crear confusión.
Las ballenas constituyen un caso aparte, mismo los animales tomados como muestra para el público en general en muchos países. Sin embargo, la CITES no fue creada para promover las preferencias culturales de las sociedades urbanas en particular, ni para pohibir el comercio de especies más populares. La CITES es un organismo para la conservación, su objetivo es el de asegurar la cooperación internacional para "la protección de ciertas especies...contra la sobrexplotación por el comercio internacional" (Convención de la CITES).
Conservación y uso sustenible
Hasta el presente la CITES ha reconocido los principios de la conservación y del uso sustentable basados en acuerdos globales. De acuerdo a estos principios, la conservación y el uso sustenible de la vida silvestre no están en conflicto entre sí. La publicación "Caring for the Earth , a strategy for sustainable living", publicada conjuntamente por la UICN, la WWF y el PNUMA (1991), define a la conservación como "la gestión de la utilización humana de los organismos o ecosistemas que asegure que dicha utilización sea sostenible". La misma fuente define el uso sostenible como el uso "de los recursos renovables... a volúmenes que no sobrepasan su capacidad de renovarse". "Es incorrecto pensar que la conservación no implica la explotación de la vida silvestre (Topkov, 1994). Estas definiciones muestran claramente que toda política que rechaza completamente todo uso comercial de ciertas especies o grupos de especies, sin tener en cuenta su condición biológica, no tienen nada que ver con la conservación.En lo que a especies marinas se refiere la CITES de acuerdo al texto de la convención, debe "consultar a aquellos organismos intergubernamentales que tengan relación directa en función a aquellas especies en particular con el objeto de obtener información científica... y asegurar la coordinación con cualquier medida para la conservación". La CBI establece claramente que sus decisiones administrativas no son medidas conservacionistas. En 1994 la comisión estableció un santuario en los mares del sur, dentro del cual la captura de ballenas esta prohibida indefinidamente, "más allá del estado de conservación de las poblaciones" (CBI, 1996a). La CBI no esperó los comentarios de su propio Comité Científico antes de pasar la moción. Y así mismo todo comentario proveniente del Comité Científico hubiera sido irrelevante, ya que los proponentes mismos mencionaron que el concepto del santuario no estaba basado en fundamentos científicos. Consecuentemente, la CITES no puede asumir que les decisiones administrativas tomadas por la CBI sean "medidas conservacionistas".
Especies amenazadas de extinción
La convención de la CITES provee unicamente una prohibición sobre el comercio internacional de especies que están "amenazadas de extinción". Dichas especies deben estar incluidas en el Apéndice I. Con respecto a otras especies que no estan amenazadas de extinción, pero que el hecho de que esten sujetas al comercio internacional pueda presentar una amenaza futura a su supervivencia, existen regulaciones contempladas por la Convención mas estrictas para este caso. Estas especies están incluídas en el Apendice II. El mismo principio se aplica a aquellas especies que guarden semejanza con especies amenazadas.Cuando un País Parte de la CITES redacta una propuesta para la transferencia de una especie del Apéndice I al Apéndice II debe tener primordialmente en cuenta si las poblaciones en cuestión están amenazadas de extinción. Con respecto a las poblaciones de Rorcual menor las mas recientes investigaciones demuestran que estas son abundantes y no cumplen con los criterios para ser incluídas en el Apéndice I (ver Sección 3). "Con todo uso de razón deberíamos decir que se puede iniciar la captura con fines comerciales sin poner en peligro estas poblaciones", dijo el Secretario de la CBI, el Sr. Ray Gambell (1993).
La cuestión sería si en realidad las poblaciones de Rorcual menor debiesen o no estar incluidas en el Apéndice I. La decisión tomada durante la Conferencia de 1983 estaba basada sobre el hecho de que la Secretaría CITES, los EE.UU., la Comunidad Europea y Suiza sostenían que los criterios no se cumplían.
Supervisión y Control
Con respecto a las propuestas de transferencia de especies de un Apéndice de mayor grado de protección a uno de menor grado, Resolución 9.24, Anexo 4, en relación a las "medidas cautelares" se manifiesta que mismo si los criterios biológicos han sido cumplidas, las medidas de control y de gestión deberán ser apropiadas y que estas aseguren que la transferencia no ponga en peligro de extinción a la especie en cuestión. También manifiesta que en caso de incertitud, las Partes deberán actuar teniendo en cuenta el interés por la conservación de la especie.Considerar si las medidas de control y de gestión son apropiadas o no, es una cuestión de juicio individual. La captura de ballenas en Noruega está supervisada por un inspector a bordo de cada embarcación. Los cupos están adjudicados sobre la base del nuevo sistema de cálculo de cupos desarrollado por la CBI. Todo comercio internacional que se desarrolle en el futuro será vigilado a través de la base de datos de ADN, que incluirá informatión individual sobre cada ballena capturada hasta el momento (ver Sectión 4). En consecuencia, será posible entonces tomar muestras de carne de ballena existente en el mercado y compararlo con aquellos contenidos en la base de datos. Naturalmente los detalles de estas medidas de control estarán sujetas a discusiones, pero debe tenerse en cuenta de que si estas medidas finalmente no se aceptan como contempladas por la Resolución sobre Medidas Cautelares, entonces debemos llegar a la conclusión de que una vez que una especie se incluye en el Apéndice I es imposible su transferencia. Es pertinente además señalar que si la reanudación del comercio internacional, luego de la transferencia al Apéndice II, lleva consigo consecuencias negativas imprevisibles, las Partes podrán asegurar su transferencia al Apéndice I durante la siguiente reunión de la CdP de la CITES. La CITES además, tendrá la oportunidad de adecuar las condiciones sobre las cuales se basará esa reanudación del comercio internacional.
La iniciativa de Noruega con respecto a la vigilancia sobre el comercio de Rorcuales menores a través del control del ADN, debería ser considerado por la CITES como un proyecto piloto interesante que podría contribuir al desarrollo de nuevos métodos y tecnologías para prevenir el comercio de especies amenazadas.
Solicitudes Estrictas sobre la Sostenibilidad
Es razonable que, dados los antecedentes de las capturas y de la sobrexplotación del recurso en el pasado, se soliciten medidas más estrictas que aseguren la sostenibilidad de la captura de ballenas con fines comerciales. Debe tenerse en cuenta también que los motivos por los cuales se capturan ballenas han sufrido un proceso de cambio. Por ejemplo, el comercio de aceite de ballena ha sido remplazado por el de aceites vegetales más baratos. La demanda de aceite de ballena en el pasado ejercía una gran presión sobre la industria ballenera. De las numerosas naciones que practicaban operaciones de captura en el pasado, tales como Gran Bretaña, EE.UU., los Países Bajos, Nueva Zelandia y Australia, muchas de ellas no poseen planes de reanudación del comercio. Las restantes, que practicaban la captura de ballenas, pertenecen a un grupo de naciones en las cuales las ballenas representan un recurso alimentario desde hace mucho tiempo. Mientras que en los años 50 y 60 se les daba poca importancia a nivel internacional a la captura de ballenas, el movimiento Salven a la Ballena estima que en la actualidad la captura de ballenas es uno de los tópicos mas importantes de la agenda internacional, y ésta es observada con metódica vigilancia. El grado de conocimiento necesario para asegurar la sostenibilidad de las capturas es mucho mayor en el presente de lo que fue en el pasado.Una actitud independiente
A través del tiempo varias resoluciones de la CITES trataron la relación de esta organización con la CBI. Todas estas resoluciones se basaron en la presunción de que existía conformidad entre las agendas de la CITES y de la CBI, y que la política de la CBI está basada sobre la conservación, criterios biológicos y opinion científica, y no sobre los derechos de las ballenas ni el sentimiento del público.En los años ochenta la CITES asumió una posición independiente con respecto a aquella de la CBI al incluir las poblaciones de ballenas, por las cuales la CBI estaba aún preparando cúpos para uso comercial, en el Apéndice I. Esta se refería a las poblaciones de Ballena sei, Rorcual común y la Ballena de Bryde (ver sección 5.2). Esta situación generó críticas indirectas hacia la CBI quien permitió la explotación comercial de aquellas poblaciones cuya situación (en ese momento) era incierta. En la actualidad, existen muchas razones para que la CITES permanezca crítica e independiente con respecto a la CBI, ya que el objetivo de la CITES es mantener su posición y continuar siendo una organización que basa sus decisiones sobre los principios de conservación y uso sostenible acordados a nivel mundial
2. El Rorcual menor incluidos en los Apéndices de la CITES
En 1979 todas las especies de orden Cetáceae (delfines, marsopas y ballenas) que no estaban incluídas en el Apéndice I, fueron incluídas en el Apéndice II, incluyendo el Rorcual menor.
En 1982 la CBI pasó una moción para introducir una prohibición sobre las capturas, que debía entrar en vigor en 1986 (algunas operaciones de captura para la subsistencia de comunidades aborígenes fueron exceptuadas de la prohibición). La decisión de la CBI fue retomada por Seycelles durante la Conferencia de la CITES en 1983. Seychelles propuso que todas las especies comprendidas dentro del régimen de manejo de la CBI, deberían ser incluídas en el Apéndice I, salvo una excepción: las poblaciones de Rorcual menor del oeste de Groenlandia. En la práctica la propuesta de Seychelles se aplicaba solamente a dos especies, el Rorcual menor y la Ballena Franca pigmea, ya que todas las restantes "Ballenas de la CBI" ya se encontraban en el Apéndice I (otras propuestas para transferir la Ballena Hocico de Botella y la Ballena de Bryde al Apéndice I, fueron adoptadas también en 1983).
La propuesta de Seychelles era algo controvertida. La razón principal era de que la clasificación de las poblaciones de Rorcual menor como "amenazadas de extinción" (siendo este el criterio adoptado por la CITES para incluir las poblaciones en el Apéndice I) obviamente no era correcta. El mismo proponente admitió, en la justificación de la propuesta, de que no existe ninguna evidencia positiva de que alguna de las poblaciones de Rorcual menor esté en peligro de acuerdo a la interpretación literal de los Criterios de Berna" (CITES, 1984).
Debido a ello, la Secretaría CITES recomendó que la propuesta fuese rechazada, ya que ésta no cumple ni con los Criterios de Berna ni las provisiones de la Convención (Berney, 1997). Del mismo modo un Comité de la CITES se constituyó para la revisión de las especies incluídas en los Apéndices, concluyó anteriormente que no deberían producirse cambios en lo que a cetáceos se refiere (Berney, 1997). Los EE.UU. compartieron su opinión con la Secretaría, incluyendo en su comentario en la propuesta de que "no parece ser justificado en el campo biológico" (CITES,1984). Suiza sugirió de que la propuesta fuese retirada. Esto fue apoyado por la Comunidad Europea: "los datos científicos que actualmente poseemos nos permiten concluir que estos criterios (p.ej. los Criterios de Berna) no fueron cumplidos... las enmiendas propuestas por Seychelles deberían mas bien ser consideradas en la próxima reunión"(CITES, 1984).
La propuesta de Seychelles fue aprobada por 29 votos a favor, 5 en contra y 23 abstenciones. Seis países presentaron reservas contra la inclusión: Perú, Noruega, Japón, Argentina, Brasil y Suiza. Las tres últimas retiraron luego sus reservas.
Como demuestran estas discusiones, la razón por la cual se incluyeron las poblaciones de Rorcual menor en el Apéndice I era de que estas se encontraban amenazadas. Esto demostró que la población por la cual existían dudas justificadas (la población del oeste de Groenlandia), fue la única que no se incluyó en el Apéndice I. La única motivación real detrás de esto fue la de incluir las poblaciones de Rorcual menor en la prohibición de comercio internacional impuesta por la CBI; esto resaltado por el hecho de que esta inclusión entraría en vigor junto con la prohibición, recien en 1986.
Durante la última Conferencia de las Partes en 1994, Noruega también propuso la transferencia de las poblaciones de Rorcual menor del Noreste, Norte y Centro del Atlántico del Apéndice I al Apéndice II. Esta propuesta fue rechazada por 48 votos contra 16, con no menos de 48 abstenciones. Con respecto a la Resolución Conf.2.9, la Secretaría concluyó su recomendación determinando que las dos poblaciones debían permanecer en el Apéndice I. En lo referente a la población del Noreste del Atlántico, existía en aquel momento incertidumbre acerca de las estimaciones sobre las poblaciones. Uno de los argumentos contra la transferencia al Apéndice II fue que una vez que se obtuviese un censo más preciso los criterios demostrarían de que la especie debía retornar al Apéndice I (a juzgar por los hechos actuales, este no fue el caso, ver Sección 3.). En lo referente a la población del Atlántico Norte y Central, no existía duda alguna de que no cumplía con los criterios para ser incluida en el Apéndice I. Una vez más la prohibición de la CBI sobre la captura de ballenas con fines comerciales fue un factor decisivo.
Ballenas Incluidas en los Apéndices de la CITES
1975: Ballena azul, jorobada, gris, Ballena boreal y Ballena franca, todas incluidas en el Apéndice I.
1977: Varias poblaciones de Ballena sei y Rorcual común incluidas en el Apéndice I y II.
1979: Orden Cetaceae, inclusión en el Apéndice II, salvo aquellos ya incluidos en el Apéndice I.
1981: Cachalote, Rorcual común y Ballena sei inclusión en el Apéndice I.
1983: Ballena de Bryde, Ballena de Cuvier, Ballena franca pigmea y Rorcual menor (exceptuando las poblaciones del oeste de Groenlandia) incluidas en el Apéndice I (las últimas dos en vigor desde 1986).
1994: Dos propuestas de transferencia de poblaciones de Rorcual menor del Atlántico Norte rechazadas.
1997: Cinco propuestas de transferencia de poblaciones de Ballena presentadas.
3. Criterios Biológicos
Las decisiones de la CITES para incluir especies y poblaciones en los Apéndices, están basadas en una serie de criterios especiales. Hasta, e incluyendo, la novena reunión de la CdP, se aplicaban los denominados Criterios de Berna, pero era ampliamente sabido de que estos criterios eran menos que satisfactorios. En 1992, se acordó que la CITES debía desarrollar nuevos criterios para la inclusión. Estos fueron subsecuentemente adoptados en 1994 y serán aplicados por primera vez durante la reunión de este año en Harare. El objetivo de desarrollar nuevos criterios es el de "inyectar más conocimientos científicos en los procesos decisivos y de hacerlos más consistentes con la conservación moderna" (Topkov, 1994).
Los nuevos criterios están incluidos en la Resolución 9.24 y sus 5 Anexos. Los criterios biológicos para la inclusión en el Apéndice I están contenidos en el Anexo 1, mientras que el Anexo 5 enumera las definiciones y directrices sobre la utilización de términos específicos.
Los criterios biológicos para la inclusión en el Apéndice I pueden ser enumerados de la siguiente manera:
-Criterio A: La población silvestre es pequeña.
-Criterio B: La población silvestre posée un área de distribución restringida.
-Criterio C: La declinación en la cantidad de especímenes en el medio silvestre.
-Criterio D: La especie aparentemente podrá cumplir con uno o más de los criterios mencionados dentro de los cinco años venideros.
3.1 Población del Rorcual menor del Noreste AtlánticoUn grupo internacional de científicos designado por el Comité Científico de la Comisión Ballenera Internacional (CBI) declaró en mayo de 1996, una población estimada de 112.000 especímenes de Rorcual menor en el Noreste del Atlántico (con precisiones del 95%, entre 90.000 y 135.000). La estimación fue revisada por el Comité Científico de la CBI durante su reunión de 1996, acordando que las estimaciones de abundancia son adecuadas para su utilización durante la Revisión de los Procedimientos de Gestión (CBI, 1996).
La estimación está basada en un estudio de transectas lineales que se llevaron a cabo en 1995 utilizando metodologías previamente aprobadas por el Comité Científico de la CBI. Estuvieron presentes en las embarcaciones, observadores y científicos internacionales, incluyendo 4 de los nueve científicos que participaron en el grupo que finalmente desarrolló la estimación.
Este grupo científico volvió a calcular la estimación resultante del estudio de 1988-89, y la nueva cifra de 65.000 especímenes fue también endosada por el Comité Científico. Lo nuevos cálculos fueron necesarios como resultado de los problemas aparecidos nuevamente en la estimación de 86.700 especímenes confirmada por el Comité Científico en 1992. Se encontraron errores en los programas de computadora utilizados. Los nuevos programas han sido sometidos a una nueva "revisión extensiva e independiente" (CBI, 1996).
El grupo señaló que las estimaciones de 1995 y 1988-89 no eran directamente comparables, ya que las metodologías implementadas eran diferentes. El informe del Comité Científico menciona que la estimación de 1995 es "una estimación más fidedigno" que aquella resultante del estudio de 1988-89 (CBI, 1996). El estudio de 1995 se llevó a cabo a través de dos plataformas por embarcación, cada una con dos equipos de observadores. Este no fue el caso en 1988-89, siendo que una experiencia de observación independiente fue realizada en 1990 con dos plataformas en una misma embarcación. De este modo el Comité Científico concluyó que la estimación de 1995 es más fidedigna ya que no dependía de las extrapolaciones con datos recogidos por un observador independiente, en un año diferente, como fue el caso en 1989. El Comité Científico también agrega otras razones plausibles por las cuales la estimación de 1988-89 podría seriamente disminuir, pero además señala que aparentemente un factor de incremento podría explicar en parte las diferencias entre las dos estimaciones.
3.2 Poblaciones Centrales del Atlántico Norte
El Comité Científico de la Comisión de mamíferos marinos del Atlántico Norte (NAMMCO) acordó en marzo de 1997 una estimación de 72.000 especímenes para las poblaciones Centrales de Rorcual menor del Atlántico Norte (NAMMCO, 1997). Esta estimación está basada en datos provenientes de la junta de Observaciones de cetáceos de Atlántico Norte, que fue llevada a cabo entre fines de junio y principios de agosto de 1995 (NASS-95). Estas observaciones fueron realizadas desde aeronaves y embarcaciones alrededor de Islandia, y además por embarcaciones noruegas en el área de las poblaciones centrales durante 1995, que también formaban parte de la NASS-95.
Basados sobre informaciones realizadas principalmente en 1987 (NASS-87), con algunas vigilancias realizadas en 1989, el Comité Científico de la CBI dió su acuerdo sobre una estimación de 28.000 especímenes (con precisiones de un 95%, entre 21.600 y 31.400) considerándola como "la mejor estimación sobre las poblaciones de Rorcual menor en el área central", y concluyó que: las poblaciones Centrales de Rorcual menor del Atlántico Norte deberían ser clasificadas como un ejemplo de Población Inicial de Manejo (CBI, 1990). Una clasificación semejante podría además significar que cúpos mayores de cero podrían haber sido establecidos para estas existencias. Pero el Comité Científico no aplicó esta clasificación ya que era irrelevante con relación a los Procedimientos Revisados de Manejo, que en ese momento estaban en etapa de finalización.
El Comité Científico de la NAMMCO, explicando las diferencias entre las estimaciones surgidas de los estudios de 1995 y 1987, declara que las observaciones aéreas de 1987 cubrían un área sustancialmente menor que en las observaciones de 1995, y que fueron utilizadas metodologías diferentes para estimar las concentraciones (NAMMCO, 1997). En el análisis de los datos primarios de 1995, se comprobó que desafortunadamente, se había elegido la metodología equivocada para el análisis de los datos primarios de las observaciones áereas de 1987.
Las capturas, que comenzaron alrededor de 1920, han sido siempre limitadas con una media anual menor a 150 especímenes (estadísticas compiladas por la NAMMCO). En otras palabras, no es posible que estos niveles de captura hayan desembocado en una reducción significativa de la población.
3.3 La UICN clasifica al Rorcual menor dentro de una categoría de bajo riesgo
En la versión de 1996 de la Lista Roja de Animales Amenazados de la UICN (Union Internacional para la Conservación de la Naturaleza), el Rorcual menor fue transferido a la categoría no amenazada de "bajo riesgo" (Baillie y Groombridge, 1996). Esta clasificación fue determinada por el Grupo de Especialistas de Cetáceos de la Comisión para la Supervivencia de las Especies de la UICN, y se refiere a los Rorcuales menores a escala global. La UICN hace una distinción entre dos especies, el Rorcual menor o Balaenoptera acurostrata y el Rorcual menor del sur o Balaenoptera bonarensis, ambas fueron clasificadas en la categoría de "Bajo Riesgo".
De acuerdo a las definiciones de las categorías de la UICN, la clasificación de las dos especies de Rorcual menor como de "Bajo Riesgo" significa: primero, que sus poblaciones se han reducido en menos de un 20% durante los últimos 60 a 75 años (p.ej.las últimas tres generaciones). Segundo, no parece que durante los próximos 60 a 75 años estas dos especies se reduzcan en más de un 20%. Tercero, los análisis cuantitativos realizados por la UICN indican que la probabilidad de extinción de las poblaciones silvestres es menor al 10% dentro de los próximos 100 años.
El Rorcual menor del hemisferio norte o Balaenoptera acurostrata, está constituida por las poblaciones en el Atlántico, Mediterráneo y en el Mar Negro. Las más numerosas de estas poblaciones son las que Noruega propone transferir del Apéndice I al Apéndice II: las del Noreste Atlántico y las Centrales del Atlántico Norte. Estas además, son las poblaciones de las cuales se dispone de datos científicos comprensibles. En otras palabras, la lista de la UICN debería representar una buena indicación sobre el estado biológico de estas dos poblaciones. El análisis de la UICN también confirma que la especie, como tal, no está amenazada de extinción, sino por el contrario, es abundante.
3.4 Abundancia y Declinación - Dos Criterios Centrales
Los valores estimados de abundancia de las poblaciones de Rorcual menor del Noreste Atlántico, y del Atlántico Norte y Central demuestran que con respecto al Criterio A (Res.9.24, Anexo 1), que se refiere al número de individuos de una población, no existen fundamentos para su inclusión en el Apéndice I. Esto coincide con las conclusiones del análisis de la propuesta de Noruega realizada por la UICN y TRAFFIC (UICN, 1997).Sin embargo, este análisis manifiesta de que existe la posibilidad de que las poblaciones del Noreste del Atlántico se redujo en un 50% durante las últimas dos generaciones (p.ej.los últimos 40 a 50 años). Si este fuera el caso, las poblaciones en cuestión cumplirían con las condiciones del Criterio C para ser incluidas en el Apéndice I (declinación).
Uno de los argumentos citados por el informe de la UICN/TRAFFIC es de que tal declinación se basa sobre la clasificación dada por la CBI en 1985 que declaraba a las poblaciones del Noreste Atlántico como "Poblaciones Protegidas", estimando que representaban el 54% de su tamaño original. Los antecedentes de esta clasificación se asentaban en estimaciones polémicas de la captura de 44.000 animales marcados pertenecientes a todas las poblaciones (CBI, 1984), y de 22.000 animales pertenecientes a la población global (solo una parte del total de las poblaciones) (CBI, 1985). En 1985 se agregaron nuevos reclamos sobre la declinación poblacional basados éstos en análisis provenientes de capturas unitarias. Este método de estimación poblacional demostró posteriormente ser muy imprecisa y poco confiable, si se la compara con las estimaciones provenientes de observaciones o avistamientos, mucho más precisas.
Otro de los argumentos citados por el informe de la UICN/TRAFFIC es que el Comité Científico de la CBI concluyó que existió "una declinación significativa... entre 1951 y 1987" y que "dos estudios estimaron declinaciones del 30% y 55% respectivamente" (UICN, 1997). Sin embargo el informe de la CBI de 1991 establece que "...el Comité convino en que... existió estadísticamente [nuestro énfasis] una declinación significativa..." (CBI, 1992). "Estadísticamente Significativa" difiere mucho del término "Significativo". El primero significa que es posible solamente demostrar una declinación a través de métodos estadísticos. La segunda, que la declinación ha sido significativa. La referencia sobre este informe de parte de la UICN/TRAFFIC parece crear confusión deliberadamente.
Esta impresión se confirma por el hecho que la UICN/TRAFFIC también olvida mencionar que el estudio que mostró una declinación de 30% rechaza las estimaciones del otro estudio, que declaran una declinación del 55%. Mientras que el primer estudio fue revisado y presentado simultaneamente como un documento para el Comité Científico, el otro estudio, que fue conducido por Justin Cooke, no fue publicado y solo fue distribuído durante la reunión.
Además en el análisis de la UICN/TRAFFIC se omite que estos porcentajes de declinación se calcularon a partir de una estimación de 87.000 especímenes en el Noreste del Atlántico, en vez de ser calculada a partir de la estimación mas reciente y fidedigna de 112.000 especímenes. Esta última muestra que una declinación del 55% en esta población es imposible.
Esta estimación de 112.000 especímenes para las poblaciones del Noreste del Atlántico, indica que la clasificación de "Población Protegida" no puede ser correcta. Si los reclamos sobre la declinación de más del 50% durante las últimas dos generaciones (p.ej.los últimos 40 o 50 años) se consideran como serias, esto significaría que al inicio de este período la población total era de 224.000 especímenes. La cantidad total de ballenas capturadas desde que comenzaró la caza con fines comerciales en 1920, sobrepasa ligeramente los 100.000 especímenes (Anderson et al, 1987). Gran parte provenía del Noreste del Atlántico, además de algunas capturas menores provenientes de las poblaciones del Centro y Oeste. Se estima que en el período transcurrido entre 1930 y 1937, se capturaron 5.000 Rorcuales menores (Anderson et al, 1987). Durante los últimos 50 años se calcula que se han capturado unos 95.000 especímenes provenientes de estas poblaciones. Dada la capacidad reproductiva del Rorcual menor (con una tasa de crecimiento mínima anual de 1-2%, en poblaciones sujetas a explotación), es un misterio que la captura de 95.000 especímenes durante los últimos 50 años haya producido en las poblaciones del Noreste del Atlántico, una declinación de más de 112.000 especímenes. Es más probable que la situación de las poblaciones hace dos generaciones atrás, estaba al mismo nivel que hoy, y que las capturas llevadas a cabo en el interín hayan sido sostenibles.
Una declinación del 50% no corresponde en absoluto con la clasificación propia sobre los Rorcuales menores (Balaenoptera acutorostrata) dada por la UICN como pertenecientes a la categoría "Bajo Riesgo". Como ya fuera mencionado, la clasificación significa que la población no sufrió una declinación superior al 20% durante las últimas tres generaciones. La población del Noreste del Atlántico es probablemente la más abundante y esto permite pensar que si la población global no disminuyó en más de un 20%, es difícil que la población del Noreste del Atlántico haya disminuido en más de un 50%.
4. Medidas Cautelares
Aunque las dos poblaciones del Atlántico Norte no cumplan con los criterios biológicos para ser incluidas en el Apéndice I (p.ej. no podrían en la actualidad ser transferidas del Apéndice II al Apéndice I), deberán permanecer en el Apéndice I si los requisitos para las correspondientes medidas cautelares, mencionadas en la Res.9.24, Anexo 4, no son cumplidos. Esta diferencia entre las transferencias de un Apéndice de mayor grado a uno de menor grado de protección, y vice-versa, es entonces consistente con el principio cautelar, y significa que las Partes deben tomar en consideración que las medidas apropiadas para el control y gestión de la transferencia a un Apendice de menor grado de protección, estén disponibles antes que ello ocurra.
La CITES debería aprobar esta transferencia solamente si las Partes están satisfechas con la "implementación de los requisitos de la Convención de parte de los países del área de distribución", y si existen "controles para la observancia apropiados y que cumplan con los requisitos de la Convención" (Res.9.24, Anexo 4, B.2.b). Si existe incertidumbre con respecto a la situación de la especie o el impacto del comercio sobre la situación de la especie, las Partes deben "actuar con el mayor interés por la conservación de la especie" (Res.9.24, Anexo 4, A). Además, la CITES puede aprobar cupos de exportación específicos sujetos a condiciones especiales.
4.1 Control del Comercio a través Registros del ADN
Las autoridades noruegas planean establecer un registro del ADN exclusivo para ballenas, a efectos de controlar el comercio internacional de Rorcuales menores (ver sección 4.3.2 de la propuesta presentada por noruega). Se comenzará a tomar muestras del ADN de cada Rorcual menor capturado, a partir de la temporada de captura de 1997. Estas muestras serán analizadas y las características del ADN de cada ballena será ingresado en la base de datos.
Hasta donde la disponibilidad de datos lo permita, las características de otras poblaciones de Rorcual menor y de otras especies de ballenas, también serán ingresadas. Al parecer, de acuerdo a las propuestas de transferencia de Japón, este país está trabajando sobre el desarrollo de métodos de utilización de los análisis del ADN para controlar el comercio de Rorcuales menores. Las autoridades japonesas ya han llevado a cabo controles puntuales de productos derivados de ballenas en el mercado japonés, empleando exámenes de ADN y de isoencimas (UICN, 1997 y CBI, 1995).
Utilizando este sistema de control, la carne y la grasa de ballena disponibles en el mercado pueden ser examinadas para determinar su identidad a través del ADN, comparándola con aquellas disponibles en la base de datos. De esta manera se podrá determinar si los trozos de carne o de grasa provienen de ballenas capturadas legalmente. Entonces será posible identificar a través de estos análisis, de cual espécimen de ballena proviene cada muestra.
Además de poder confirmar que los productos disponibles en el mercado provienen de capturas legales, los registros del ADN podrán también confirmar si la carne o grasa provienen de especímenes capturados ilegalmente. Si no se dispone de la estructura del ADN en la base de datos, se podrá de todos modos identificar la población y/o especie de la cual proviene esa muestra. La información de este tipo será de una gran ayuda para investigar todo comercio o captura de origen ilegal. Es posible que un registro del ADN de estas características podría servir de contrapeso a las actividades ilegales. Para que semejante registro pueda funcionar apropiadamente, es esencial que posea la mayor cantidad de estructuras del ADN como sea posible.
4.2 Controles Fronterizos
En 1993, las autoridades de Noruega introdujeron un sistema de licencias para regular las exportaciones de Rorcual menor. Desde entonces el Ministerio de Pesca (Ministry of Fisheries) no ha expedido licencias de exportación. De modo similar, en Japón, se requiere una licencia de importación para ingresar productos provenientes de Rorcual menor. Las autoridades japonesas no emiten tal licencia si el control de parte del país exportador es insuficiente (UICN, 1997). La Federación de Rusia prohibió el comercio internacional de productos de ballena, mientras que la situación en la República de Korea es menos clara (UICN, 1997).
Además de los requisitos sobre licencias y el registro del ADN planeado, existen los controles fronterizos de importaciones y exportaciones entre los países en cuestión. Durante el período 1987 - 1994, las autoridades aduaneras japonesas descubrieron ocho intentos de contrabando por un total de 948 toneladas de productos de ballena listos a ser introducidos en Japón. Cinco de los cuales correspondían a contrabandos de productos de la Ballena de Bryde. Cinco casos correspondían a contrabandos desde Taiwan, uno desde la República de Korea y otro de la Federación de Rusia. Se desconoce el país de origen del último intento de contrabando, pero el resultado fue el de 18 ciudadanos japoneses sentenciados a cumplir condenas de entre ocho meses y dos años de reclusión.
En 1996, cuatro toneladas de carne de ballena fueron confiscados por la autoridades aduaneras japonesas. Este envío, que venía identificado como caballa, provenía de Noruega. Este incidente está siendo investigado actualmente tanto en Japón como en Noruega. Otro intento de contrabando de carne de ballena fue descubierto en el aeropuerto de Fornebu, en Oslo, en 1993. La carne se encontraba embalada en cajas de cartón identificadas como langostinos. Se han presentado ya los cargos contra las personas involucradas, y el caso será presentado ante la Corte durante este año.
4.3 Inspectores a Bordo de cada Embarcación Ballenera de Origen Noruego
Cada embarcación noruega involucrada en la captura de ballenas cuenta, durante la temporada de captura, con un inspector a bordo, de formación veterinaria, contratado públicamente. En relación con el sistema de control que se planea implementar, cada inspector será responsable de la toma de muestras para la identificación a través del ADN, de cada ballena capturada. La tarea de estos inspectores es de asegurar que las capturas se lleven a cabo de acuerdo a los reglamentos en vigor. Poseen la autoridad necesaria para detener toda operación de captura si se descubren violaciones a dichos reglamentos. La tarea más importante en todo caso, es la de vigilar que las capturas no excedan los cupos asignados. Controlan el tiempo empleado para matar cada ballena y el equipamiento y métodos utilizados, además de tomar otras muestras con fines científicos.
En 1994, la Guardia Costera de Noruega descubrió una embarcación ballenera que había capturado una ballena por sobre el cupo que se le había asignado. El inspector a bordo presuntamente dormía cuando la ballena fue arponeada y traída a bordo. El propietario de la embarcación fue condenado a pagar una multa de NOK 10.000 (unos u$s 1.600,-). Además, tanto el propietario como la embarcación, fueron excluidos de la participación en las capturas por los próximos cinco años.
En las limitadas capturas otorgadas a las comunidades locales (el cupo para 1997 es 12) del Este de Groenlandia de Rorcuales menores provenientes de las poblaciones Centrales del Atlántico Norte, no existen inspectores a bordo durante las capturas. La caza con fines científicos realizada por Japón es controlada por inspectores a bordo, cuyas tareas y responsabilidades son similares a aquellas de los inspectores a bordo de embarcaciones noruegas. De acuerdo a las propuestas de transferencia de Japón, aparentemente habrá inspectores a bordo de cada embarcación cuando este país reanude las capturas con fines comerciales.
4.4 "Controles Apropiados para la Observancia"
Las Partes a la CITES deberán decidir si las capturas y los controles sobre el comercio cumplen con las medidas cautelares (Res.9.24, Anexo 4) que deberán estar disponibles antes de la transferencia. Deberán decidir si aquellas corresponden a "controles apropiados para la observancia y en cumplimiento con los requisitos de la Convención". Adicionalmente, en caso de incertidumbre sobre los posibles efectos que el comercio pueda ejercer sobre "la conservación de la especie", deberán estar seguros de "actuar con el mayor interés por la conservación de la especie".
Al margen de la cantidad de recursos empleados para controlar las capturas y el comercio, la posibilidad de capturas y comercio ilegales no desaparecerán completamente. Tampoco una prohibición total de las capturas o el comercio es una garantía contra las violaciones a las leyes.
Imponer controles más estrictos y penalidades rigurosas reduce la posibilidad de violaciones. Además, los controles sobre la observancia proveerán información sobre el alcance de cualquier violación. Los controles para la observancia de las capturas noruegas se podrían caracterizar como extremadamente restringentes, ya que hay un inspector a bordo de cada nave. La propuesta de Noruega para controlar el comercio, a través de una base de datos que contenga las estructuras del ADN para cada ballena capturada, va más allá que cualquier otro sistema de control de comercio de especies silvestres. La iniciativa de este control evitará que los productos de origen legal disponibles en en el mercado, sirvan de cobertura a los productos ilegales. Es muy difícil, casi imposible, distinguir la carne proveniente de Rorcuales menores expuesta en los congeladores de los comercios, de cualquier otra proveniente de otro tipo de ballena. Los análisis del ADN revelarán la diferencia.
Noruega se ha comprometido a utilizar el modelo de cálculo de cupos recientemente desarrollado por la CBI, basado en las medidas cautelares. Este modelo requiere una vigilancia regular de las poblaciones a través de estudios cada seis años. Ante la eventualidad de una reducción en la poblacion, los cupos serán inmediatamente reducidos. La vigilancia regular sobre el desarrollo de las poblaciones realizadas de esta manera, será el mejor método para establecer si la gestión es sostenible o no.
La UICN/TRAFFIC (1997) manifestó que la justificación de las propuestas de transferencia de Japón y de Noruega "pretenden que es improbable que la captura de ballenas y la subsecuente traída a tierra firme desde aguas nacionales, pudiese pasar inadvertida".
La UICN/TRAFFIC manifiesta que "las capturas ilegales llevadas a cabo por la Union Soviética en los años 60, contradice esta declaración". Primero, no tiene sentido comparar la sociedad noruega o japonesa con aquella extremadamente cerrada Sociedad Soviética de los años 60. Segundo, según el Secretario de la CBI, el Sr. Ray Gambell, la sistemática omisión de capturas soviéticas cesó cuando el programa de intercambio de observadores de la CBI entró en vigor, en 1972 (Gambell, 1994).
La CITES no puede solicitar sistemas perfectos. Sin embargo deberá exigir que los controles para la observancia aseguren que las violaciones sean mantenidas a un nivel que no ponga en peligro la supervivencia de las poblaciones de ballenas. Si los controles para la observancia propuestos por Noruega, conjuntamente a la transferencia de las poblaciones de Rorcual menor del Atántico Norte, no son satisfactorios, la cuestión sería finalmente saber si es posible crear controles que sean lo sufisientemente rigurosos, sin dejar de ser realistas, o si en definitiva la transferencia es realizable.
5. La relación entre la CITES y la Comisión Ballenera Internacional
Los tratados internacionales de la CITES y de la Convención Internacional para la Reglamentación de la caza de la Ballena (ICRW) fueron concebidas para asegurar que la explotación de las especies en el medio silvestre sean mantenidas a un nivel sostenible. El mandato de la CBI esta limitado a una cierta cantidad de especies de ballenas menores e incumbe a las regulaciones de las capturas, mientras que la misión de la CITES se refiere a la regulación del comercio de todas las especies de fauna y de flora silvestres. La Convención fue creada con el pleno conocimiento de que el comercio internacional puede llevar a la sobrexplotación de las especies silvestres, y que la reglamentación del comercio puede ayudar a impedir dicha sobrexplotación. Con respecto a asegurar la sostenibilidad de la explotación de las ballenas, las dos Convenciones se complementan entre ellas, mismo si sus mandatos son diferentes: la CBI trata la reglamentación de las capturas, y la CITES la reglamentación sobre el comercio internacional.
Ninguna de las dos Convenciones prescribe la utilización para el consumo humano de las especies silvestres. La Convención de la CITES solo permite la implementación de medidas regulatorias en los casos en que el comercio pondría en peligro la supervivencia de una especie o una población.
La ICRW fue establecida para salvaguardar los intereses de la industria ballenera a largo plazo (ver Sección 5.4). La Comisión Ballenera Internacional (CBI), es el organismo designado por la ICRW para llevar a cabo la gestión de las capturas de acuerdo a la Convención. Esta sección contiene la documentación probatoria de que la CBI presenta mociones que están en conflicto con la ICRW, y que ejecuta las tareas necesarias para el buen cumplimiento de los objetivos de su Convención. Cuando los países signatarios de esta Convención declaran que intentan poner un freno a las capturas con fines comerciales, sean sostenibles o no, y luego utilizan a la CBI como vehículo para alcanzar este objetivo, demuestran claramente estar en conflicto con los objetivos de la ICRW.
La cuestión más importante para la CITES sería saber cuales son las consecuencias de lo antedicho en su relación con la CBI?
5.1 La relación de la CITES con otras Organizaciones respecto a las Especies Marinas
Con respecto a las enmiendas a los Apéndices I y II, la Convención de la CITES instruye a su Secretaría para que "consulte... a los organismos interesados". No especifica como deben ser tratadas las Resoluciones, y con respecto a las especies marinas establece, entre otras, que la intención de dichas consultas es la de asegurar "la coordinación con toda medida de conservación implementada por dichos organismos":"Para la especies marinas, la Secretaría debe... consultar a los organismos intergubernamentales que cumplan una función relacionada con aquellas especies, con el objeto de obtener información científica. Estos organismos deben ser capaces de proveer y asegurar la coordinación con cualquier medida de conservación implementada por dichos organismos" (Art.XV,1a-2b).
De acuerdo al texto se puede entender que la Convención de la CITES recomienda a las Partes a que las decisiones de otros organismos de gestión de las especies marinas, queden reflejadas cuando las Partes establezcan inclusiones a los Apéndices y las regulaciones del comercio. En otras palabras, si un organismo intergubernamental de gestión prohibe la recolección de un espécimen de una determinada población, entonces esta población debe ser incluída en el Apéndice I con la posterior prohibición de su comercio. Igualmente, si el organismo de gestión permite que se recolecten especímenes de una población, entonces la CITES debe reflejar esto permitiendo el comercio a través de la inclusión de la especie en el Apéndice II; o, excluirla totalmente de los Apéndices.
Aplicado esto a la relación entre la CITES y la CBI, una interpretación de este tipo significaría que en tanto la CBI mantenga su prohibición sobre las capturas, entonces la CITES automaticamente debe incluir "las especies de ballenas cubiertas por la CBI" en el Apéndice I. Igualmente, si la CBI levanta la moratoria y establece cupos de captura para ciertas poblaciones, entonces la CITES debe transferir estas al Apéndice II.
Un exámen más exhaustivo del texto del Art.XV, 1a y 2b, y de la precedencia de la CITES, demuestra que esta interpretación no es correcta.
De acuerdo al Art.XV, la CITES no está obligada a coordinar su política con otras medidas de gestión implementadas por otros organismos intergubernamentales. El objeto de coordinar se aplica fundamentalmente a las "medidas para la conservación". Si otro organismo intergubernamental establece un programa de gestión que demuestre ser insostenible, por ejemplo implementando cupos que pongan en peligro la supervivencia de la especie, esta no constituirá una "medida de conservación". Esto mismo se aplica a las iniciativas de manejo que prohiben la utilización de una población de una especie abundante y no amenazada, sin tener en cuenta si dicha utilización es sostenible o no; y a otras iniciativas más restrictivas que lo requerido por las estimaciones para la conservación. Una vez más, la definición de conservación de la UICN/UNEP/WWF es "la gestión del uso por el ser humano, de los organismos y ecosistemas que asegure que dicho uso sea sostenible" (1991).
El Artículo XV, 1a y 2b, no impide a las Partes de llevar a cabo una contribución independiente que determine si las enmiendas a los Apéndices cumplen con los criterios provistos por la Convención y las correspondientes resoluciones, y si estas sirven para promover los objetivos de la Convención. No obstante, el Artículo XV, 1a y 2b, exige que las medidas para la gestión provenientes de otros organismos relevantes sean consideradas, solo si estas representan "medidas para la conservación".
El Artículo XV, 1a y 2b, no menciona ningún organismo específico al cual la CITES debe coordinar sus Apéndices con las medidas para la conservación de aquella. Además de la CBI, es la Comisión para los Mamíferos Marinos del Atlántico Norte (NAMMCO) quien tiene el conocimiento y actúa con respecto a las poblaciones de Rorcual menor del Atlántico Norte. Hecho reconocido por la CITES cuando esta le solicitó a la NAMMCO su opinión e información científica sobre la propuesta de transferencia de Noruega. La NAMMCO ha dado consejos sobre la gestión de la Ballena hocico de botella, que está también cubierta por la CBI. La NAMMCO ha adoptado un Esquema de Control Conjunto para la Caza de Mamíferos Marinos (incluyendo Rorcuales) en el Atlántico Norte, que proporciona el intercambio de observadores internacionales. Ante la eventualidad de un conflicto entre la CBI y la NAMMCO, será la CITES quien decida cual de los dos organismos contiene una política más consistente con los principios actuales de conservación y uso sostenible.
5.2 Consistencia entre los reglamentos sobre el comercio de la CITES y las medidas para la gestión de la CBI
Teniendo en cuenta lo antedicho, el hecho de que la CITES no refleje automáticamente las medidas de gestión de la CBI para enmendar sus Apéndices, no es sorprendente. En los años 80, la CBI estableció cupos para la Ballena sei y el Rorcual común. A pesar de ello, en 1981 la CITES transfirió ambas especies al Apéndice I. La CITES no consideró a los cupos de la CBI como medidas de conservación y consecuentemente, decidió desestimar las consideraciones de la CBI acerca del Apéndice en el que deberían estar incluidas. La CITES decidió además, incluir la Ballena de Bryde en el Apéndice I, efectivo a partir de 1983, a pesar de que la CBI continuó a adjudicar cupos de captura para las poblaciones hasta 1986.La inclusión de las poblaciones de Rorcual menor del Oeste de Groenlandia en el Apéndice II, demuestra hasta qué punto la CITES puede incurrir en un conflicto al tratar de seguir la agenda de la CBI. La CBI permite a Groenlandia de realizar capturas sobre esta población, siguiendo los acuerdos que contemplan la Caza de Subsistencia de las comunidades locales. Las poblaciones del Oeste de Groenlandia no estaban incluidas en la propuesta de Seychelles para transferir las poblaciones del Rorcual menor del Apéndice I al Apéndice II. La propuesta justificó esto manifestando que era la única población de Rorcuales menores de la cual "se realizan sacas para satisfacer el consumo local de las comunidades aborígenes". También manifestaba que "no existe una estimación" de esta población. Queda claro que ambas poblaciones, Centrales del Atlántico Norte y del Noreste del Atlántico, son más abundantes que las del Oeste de Groenlandia. Aunque no exista una estimación sobre el tamaño de la población del Oeste de Groenlandia, no existe razón para creer que las presiones resultantes de la caza (p.ej.relación entre los cupos de captura y el tamaño de la población) son mayores que aquellas sobre las otras dos poblaciones. La saca de la población del Noreste del Atlántico constituye aproximadamente un 0,5% anual, y la saca de la población Central era mucho menor que el 0,5% durante el período en el cual la captura comercial era permitida (hasta 1986).
En otras palabras, el régimen de manejo de la CBI ya no está determinado por los criterios biológicos, sino por los criterios culturales (ver además la Sección 5.5.1). En su intento de reflejar esta política, la CITES incluyó a las poblaciones de Rorcual menor, a pesar de ser abundantes, en el Apéndice I, que se supone está reservado para las poblaciones amenazadas de extinción. Al mismo tiempo, ha retenido una población en el Apéndice II cuya situación es menos clara. Como resultado de esto, CITES se encuentra en una encrucijada; en la Convención no existe cláusula alguna que permita utilizar las consideraciones culturales como criterio para la enmienda de los Apéndices.
La población del Oeste de Groenlandia es la única "población de ballenas de la CBI" que no ha sido transferida al Apéndice I, a pesar de que la CBI permite la caza para la subsistencia de las comunidades aborígenes de la Ballena boreal, gris, jorobada y del Rorcual común. La transferencia de estas especies al Apéndice I sería dificilmente consistente con la permisión de capturas de la misma especie, pero sí es consistente con el rechazo de la CBI de permitir la utilización comercial y, de este modo, el comercio de los productos de dichas capturas. La CBI no posée ni el mandato, ni el conocimiento suficiente para reglamentar el comercio internacional; es la CITES quien debe evaluar en qué momento el comercio internacional amenaza la supervivencia de una especie o una población.
Los ejemplos citados muestran con claridad las dificultades encontradas por la CITES para tratar de coordinar las enmiendas a los Apéndices con el régimen de manejo de la CBI, quien se basa en criterios culturales muy difusos. El resultado es la inconsistencia de las decisiones concernientes a las enmiendas de inclusión, y las decisiones que están en conflicto con la Convención CITES.
5.3 Resoluciones de la CITES relativas a su relación con la CBI
Una serie de resoluciones de la CITES se refiere a la relación con la CBI. Algunas personas manifiestan que tales resoluciones demuestran que la CITES "reconoce la competencia de la CBI como la organanización responsable en la reglamentación de la captura de ballenas", y a partir de esto acordó coordinar las reglamentaciones del comercio de productos de ballena con las medidas de manejo de la CBI. Un argumento contra la transferencia las poblaciones del Rorcual menor fue que ello llevaría a la CITES y a la CBI a "entrar en conflicto entre ellas" (Stroud, 1997).Sin embargo, las resoluciones de la CITES no contienen una recomendación general sobre si las enmiendas a los Apéndices deben reflejar, o no, las medidas de manejo de la CBI.
Una de las resoluciones a la que se hace referencia más a menudo, es la Resolución 2.9, de 1979. Esta determina que la CITES "recomienda que las Partes se pongan de acuerdo en no expedir permisos de importación o de exportación ... para especímenes de especies o poblaciones protegidas contra la captura de ballenas con fines comerciales, por la Convención Internacional para la Reglamentación de la Caza de la Ballena". De esta manera, la resolución solo recomienda que no se deben expedir permisos, y no especifica los Apéndices en los cuales deben estar incluidas las especies y poblaciones en sí.
La Resolución 2.9 describe en términos positivos, el Nuevo Procedimiento de Manejo, "notando que la CBI ha incrementado su actuación vigorosamente a través de la aplicación de su Nuevo Procedimiento de Manejo a efectos de proveer una más efectiva conservación y gestión de la Ballena... estableciendo límites en la cantidad de ballenas que puedan ser capturadas". Es difícil entender la relevancia de esta resolución ante la situación actual, en la cual la CBI ha rechazado los Nuevos Procedimientos de Manejo, sín haberlos remplazados por algo diferente.
La Resolución 2.7, del mismo año, "incita a las Partes que no adhirieron aún a la Convención Internacional para la Reglamentación de la Caza de la Ballena, que así lo hagan". En la actualidad esta recomendación se interpreta más claramente como dirigida a aquellos países que manifiestan abiertamente estar en oposición a los objetivos de la ICRW, intentando detener toda captura con fines comerciales, fuese sostenible o no. Los países que aún están comprometidos en las capturas o bien no son miembros de la CBI (Canadá); u operan dentro del marco de la Convención, por ejemplo, a través de excepciones tales como las capturas de subsistencia de las comunidades locales (Dinamarca/Groenlandia, Federación de Rusia), reservas legales sobre la moratoria (Noruega), o por medio de acuerdos especiales para capturas con fines científicos preparados por la ICRW (Japón).
Todas las resoluciones de la CITES referentes a su relación con la CBI, asumen implicitamente que las medidas para la gestión de la CBI están alineadas con los objetivos de la ICRW; y que pueden ser consideradas como "medidas para la conservación".
5.4 El propósito de la IWC y las directrices sobre sus decisiones
El objetivo de la Convención Internacional para la Regulación de la Caza de la Ballena (ICRW), creada en 1946, está expresado en su preámbulo, que manifiesta que todas las Partes "decidieron crear una Convención para la conservación apropiada de las poblaciones de ballena y a la vez lograr el desarrollo ordenado de la industria ballenera". Además, el preámbulo afirma que las poblaciones que han sufrido declinación en su población, deberán ser protegidas y que... "los incrementos en el tamaño de las poblaciones permitirán el incremento de la cantidad de ballenas que podrán ser capturadas".Para lograr los objetivos de la Convención, las Partes establecieron la Comisión Ballenera Internacional (CBI). De acuerdo con la Convención las decisiones de la CBI deben "velar para la conservación, desarrollo y óptima utilización de los recursos de la ballena", "basarse en investigaciones científicas" y " tomar en consideración los intereses de los consumidores y de la industria ballenera".
Las decisiones sobre la gestión requieren, para ser aprobadas, una mayoría del 75%, y formar parte del plan,que es un Apéndice de la Convención. Los países miembros pueden presentar reservas individualmente contra las decisiones. Además, la CBI puede adoptar resoluciones por una simple mayoría. La Convención se encuentra accesible a todo país que quiera formar Parte, sin importar su interés sobre la caza de ballenas.
5.5 La CBI: de la sobrexplotación a la conservación, de la conservación a la protección generalizada
En varios sentidos, la Convención Internacional para la Regulación de la Caza de la Ballena (ICRW) estuvo adelantada a su época. Constituyó uno de los primeros acuerdos internacionales para el manejo de los recursos renovables que se basó sobre los principios del uso sostenible. No obstante, esto sucedió varias décadas antes que la Convención cumpliese sus objetivos. Durante los años 40, 50 y gran parte de los 60, la industria ballenera era aún importante en varios países. Los países balleneros de la CBI bloquearon las propuestas para reducir los cupos de captura. Eran concientes de la necesidad de reducir las capturas, pero incapaces de llegar a un acuerdo entre ellos sobre la repartición de la reducciones. Por ende, la sobrexplotación de las poblaciones de ballenas continuó.Los procedimientos de gestión empleados por la Comisión Ballenera Internacional (CBI) durante este período fueron totalmente inapropiados en términos biológicos, y los cupos no especificaban especies.
En los años 60, los beneficios de las capturas con fines comerciales bajaron dramaticamente, en parte porque las poblaciones mas importantes fueron seriamente diezmadas, pero además, por el hecho de que el aceite de ballena fue remplazado por aceites vegetales más baratos. Muchas compañias cerraron sus puertas. Para aquellas operaciones de captura que sobrevivieron hasta los años 70 y 80, la carne de ballena constituía el producto más importante.
El desarrollo de estos acontecimientos facilitó la comprensión de las medidas para la conservación dentro de la CBI. Un ex-Comisionado de la CBI para los EE.UU. escribió: "el cambio decisivo surgió en 1965, cuando por primera vez en la historia la Comisión acordó establecer límites para las capturas en la región Antártica, menores que la mejor estimación científica sobre el rendimiento sostenible" (McHugh, 1974). Varias especies de ballena fueron entonces protegidas. La CBI presentó sus nuevos procedimientos de manejo para asegurar que toda operación de captura continuara siendo sostenible. Aunque este modelo constituyó un gran avance, tenía varios puntos débiles. Por ejemplo, no tomó en cuenta suficientemente las imprecisiones sobre las estimaciones de abundancia. No obstante puede decirse que, luego de la intoducción de los nuevos procedimientos de manejo, las capturas realizadas de acuerdo al régimen de gestión da la CBI, fueron generalmente sostenibles. El esquema sobre observadores internacionales introducido por la CBI en 1972, también ayudó a asegurar aquello. De acuerdo al Secretario de la CBI, el Sr. Ray Gambell, este esquema puso término a las cifras confusas de las operaciones de captura soviéticas (Gambell, 1994).
5.5.1 La prohibición de las Capturas
A pesar del progreso, la Comisión decidió en 1982 implementar una prohibición (moratoria) sobre la captura con fines comerciales, efectiva a partir de 1986. Las opiniones dentro del Comité Científico de la CBI fueron divergentes en cuanto a la necesidad de esta medida.El plan de enmienda implementando la moratoria dá la impresión de que fue creada para ser una medida temporaria: "Esta disposición quedará sometida a revisión, bajo el mejor consejo científico, y para 1990 la Comisión correspondiente estudiará la contribución de los efectos de esta decisión sobre las poblaciones de ballena, y considerará la modificación de esta provisión y el establecimiento de nuevos límites de capturas". Fue en gran parte gracias a este texto que la Asamblea Nacional de Islandia votó, por mayoría absoluta, no presentar una reserva sobre esta decisión. Islandia asumió que la moratoria sería nuevamente revisada a más tardar en 1990, como se había indicado, y los cupos serían establecidos sobre la base de informaciones más actualizadas y fidedignas sobre las poblaciones de ballena.
En general se hace referencia a la prohibición de la CBI sobre las capturas como "la moratoria sobre la captura de ballenas con fines comerciales". Esto se debe al texto del plan de enmienda que establece que se deberán fijar cupos cero para las capturas de ballenas "con fines comerciales". Sin embargo esto no significa que la prohibición se aplique unicamente a las capturas comerciales.
Las únicas brechas en la prohibición que ofrecen la posibilidad de establecer excepciones (además de las capturas permitidas bajo reservas y capturas con fines científicos, ambas directamente autorizadas por la ICRW) son las referentes a los cupos de la "categoría de subsistencia de las comunidades aborígenes". Esto significa que aquellos individuos que no pertenezcan a las comunidades aborígenes que deseen realizar capturas sin fines comerciales no gozarán de cupos establecidos por la CBI. Así mismo, las comunidades aborígenes no necesariamente deben contar con la adjudicación de cupos para capturas de subsistencia. La CBI establece que las comunidades deben demostrar una "contínua necesidad nutricional y dependencia cultural de la caza de ballenas". Aparentemente, en el caso de la comunidad Makah, esto no se cumpliría. Los EE.UU. solicitó establecer un cupo de 5 especímenes de Rorcual menor para esta comunidad, para propósitos de subsistencia y ceremoniales, sobre una población de 20.000 especímenes. Los EE.UU. retiraron esta solicitud cuando era evidente que no lograrían el 75% de los votos. Esto a pesar de que la comunidad Makah ha practicado la captura de ballenas desde hace 1.500 años, y que sus derechos sobre la caza de ballenas están asentados en un tratado con el Gobierno de los EE.UU. del año 1855. Cabe mencionar que si el pueblo Makah capturó la última Ballena gris hace más de 70 años, el tiempo transcurrido permitirá retornar los niveles de caza originales, luego de décadas de sobrexplotación de parte de la tribu Anglo-sajona que invadió su territorio. La misma tribu Anglo-sajona, en la actualidad representada por Gran Bretaña, Nueva Zelandia, y Australia, está utilizando a la CBI para evitar que esta actúe mitigando los efectos de la invasión a la comunidad Makah.
En una serie de casos, la CBI adjudicó cupos para "capturas de subsistencia de las comunidades aborígenes", aún cuando estas tenían una connotación comercial. Por ejemplo, a la Federación de Rusia se le adjudicaron cupos para Ballenas grises y parte de la carne obtenida fue vendida como alimento para criaderos de pieles; y la carne y grasa obtenidas de los cupos adjudicados a Groenlandia pueden encontrarse envasados al vacío en los supermercados de la comunidad Nuuk. Esto constituye una contravención evidente a las capturas de subsistencia de las comunidades aborígenes. La CBI también adjudica cupos a la comunidad Inuit de Alaska, quién comercializa los productos de ballena, huesos y artesanías, en el mercado. Esto sin embargo, queda permitido bajo los términos de cupos de capturas de subsistencia de las comunidades aborígenes, que fueron diseñadas de acuerdo a las necesidades de los EE.UU., y que constituyen una copia virtual de las provisiones manifestadas en el Acta de Protección de los Mamíferos Marinos, de los EE.UU.
La "la moratoria sobre las capturas de ballena con fines comerciales" de la CBI, es en realidad una prohibición general a partir de la cual se pueden hacer excepciones. No existen criterios claros para esas excepciones. Queda claro que, ni las capturas sin fines comerciales, ni que la comunidad sea aborígen; ni la suma de las dos, alcanzan para obtener una excepción a la moratoria. La adjudicación de cupos para capturas de subsistencia se ha transformado en un mero proceso polítizado, en donde las decisiones son los resultados de los sentimientos de la mayoría de los miembros de la CBI.
Seychelles jugó un papel esencial en la decisión de la introducción de la moratoria, al igual que la CITES cuando transfirió el Rorcual menor en el Apéndice I. La propuesta sobre la moratoria fue presentada por Seychelles. La delegación de este país contaba con la presencia de Sidney Holt, una de las figuras centrales del movimiento Salven a la Ballena. Fue presidente de Greenpeace de Gran Bretaña por un breve período, y fue empleado por el Fondo Internacional para el Buen Trato a los Animales (IFAW) en los últimos 10 años. Junto con el Director de Greenpeace Internacional, David McTaggart, jugó un papel esencial en el reclutamiento de nuevos estados miembros de la CBI, con el objetivo de obtener los votos suficientes para asegurar la adopción de la propuesta para la moratoria [Spencer, 1991; Day, 1992 (1987)].
Durante el período 1979 a 1982, 19 estados se unieron a la CBI, muchos de ellos completamente ajenos a la industria ballenera. Esto hizo posible lograr el 75% de los votos a favor de la prohibición de las capturas. Varios de los nuevos miembros fueron representados en la CBI por extranjeros elegidos por aquellos grupos del movimiento Salven a la Ballena, quienes eran responsables de su reclutamiento [Spencer, 1991; Cherfas, 1988; Day, 1992 (1987)]. Greenpeace comparó este procedimiento a un "golpe de estado": "grupos medioambientalistas y protectores de animales... llevaron a cabo algo similar a un golpe de estado en la Comisión Ballenera Internacional" (Wilkinson, 1989). Los nuevos miembros en cuestión eran Seychelles, Omán, Suiza, China, Costa Rica, Dominica, India, Jamaica, Filipinas, Sta. Lucía, San Vicente y las Granadinas, Uruguay, Antigua, Belice, Egipto, Kenya, Mónaco, Senegal y Alemania Federal.
Noruega, la Unión Soviética, Perú y Japón, presentaron una reserva a la introducción de la moratoria. Los últimos dos han retirado actualmente su reserva.
5.5.2 Cambio de Postura: Oposición absoluta a las capturas con fines comerciales
Muchos de los países que sostuvieron la prohibición en 1982 y aseguraron a los países que practican la caza de la ballena que la prohibición sería permanente, han cambiado hoy su postura. Las naciones que encabezan la CBI; EE.UU, Gran Bretaña, Nueva Zelandia y Australia, ahora rechazan las discusiones sobre la reanudación de todo tipo de captura con fines comerciales bajo cualquier circunstancia, mismo si se cumpliesen los requisitos sobre la sostenibilidad y las matanzas incruentas.En una nota dirigida a Islandia y Noruega en 1993, los EE.UU. explicaron los antecedentes de este cambio de postura:
"Los EE.UU. durante los últimos años, han trabajado en buena fé en el seno de la CBI, para desarrollar información científica y un esquema de manejo revisado más confiables, que sirvan de base para la decisión sobre si la moratoria para la caza con fines comerciales debe ser levantada o no. Siendo que el proceso está en su etapa final, y los datos científicos demuestran que algunas poblaciones de Rorcual menor parecen soportar capturas limitadas, es tiempo de que los EE.UU. revise su política al respecto. Como demuestra el voto unánime interno sobre la resolución de prohibir las capturas con fines comerciales, en la actualidad no se cuenta con el apoyo del Congreso, ni del público estadounidense en general, para la captura de ballenas con fines comerciales. En consecuencia, los EE.UU. han decidido no apoyar la reanudación de la caza con fines comerciales, sea en mar abierto o costera, y se abstendrá o votará en contra de todo cupo comercial en la CBI"
Para asegurarse que las naciones que practican la caza de la ballena tales como Canadá, Islandia, Noruega y la Federación de Rusia, sigan una política ballenera que esté de acuerdo con la opinión del público estadounidense, los EE.UU. ha amenazado reiteradas veces a estas naciones, con sanciones económicas. Los EE.UU. también han increpado a Islandia a "medir el riesgo con respecto al costo" de la propuesta de ese país para renovar la caza con fines comerciales (Nota de los EE.UU. a Islandia, mayo de 1993).
Gran Bretaña finalmente se manifestó en 1996. "El Parlamento y la mayoría de nuestros ciudadanos se oponen a la caza de la ballena con fines comerciales... En consecuencia, Gran Bretaña se opondrá a toda intención de levantar la presente moratoria sobre la caza comercial", manifestó el Ministro de Pesca de Gran Bretaña, Tony Baldry, en una declaración escrita al Parlamento (8 de mayo de 1996).
La misma actitud queda demostrada aun a niveles más profundos. "Nuestra preocupación fundamental es la de asegurar que no se maten ballenas", declaró el Comisionado de la CBI por Nueva Zelandia, Jim McClay (McClay, 1996). Como fundamento a esta postura se refirió a "la realidad actual de la opinión mundial" (Declaración de apertura de NZ durante la reunión de la CBI en 1994).
Pero en todo caso, es su país vecino, Australia, quién probablemente ganará una medalla por ser el país que se opone más energicamente a la caza comercial. Australia ha establecido un Grupo de Tareas Nacional para ayudar a imponer una prohibición permanente sobre la caza comercial. "Las capturas con fines comerciales no deberían siquiera existir. Nosotros creemos que matar ballenas es un hecho injustificable", declaró el Ministro de Medioambiente de Australia, Robert Hill (Comunicados de Prensa, del Ministro Federal del Ambiente de Australia, 17 de junio y 30 de septiembre de 1996).
El Comisionado para Australia y actual Presidente ante la CBI, Peter Bridgewater, dijo: "... no hay nada que se pueda obtener como beneficio de la ballena, que no se pueda obtener a través de métodos incrueles,de nuestra propia actividad agropecuaria. En este sentido, no vemos por qué animales tan grandes y hermosos deban ser cazados para obtener carne y otros productos que están disponibles a través de otras fuentes. Más simple y mucho más economicamente. Por qué lo haríamos? No tiene sentido alguno" (Bridgewater, 1991). El hombre que hizo esta declaración es además el Jefe del Servicio de Parques Nacionales y Vida Silvestre de Australia, y responsable de las operaciones de saca de alredeor de 3.000.000 de canguros anuales. En la actualidad, Australia está reforzando una campaña para incrementar las exportaciones de productos de canguro, y protestó energicamente contra los EE.UU. por la prohibición de la importación de estos productos.
La facción dentro de la CBI que necesitó el 75% de los votos para la adopción de la prohibición en 1982, ahora solo requiere el 25% a favor para trabar su revocación. En tanto los EE.UU., Gran Bretaña, Australia y Nueva Zelandia continuen a oponerse a la caza comercial, no existirá ninguna posibilidad de que la moratoria sea levantada.
5.5.3 Los Nuevos Procedimientos de Manejo basados en el principio cautelar
Poco después que la moratoria entrara en vigor, se le encomendó al Comité Científico de la CBI de diseñar los nuevos procedimientos de manejo, conocidos como Revisión de los Procedimientos de Manejo (RPM), que debían dar prioridad al principio cautelar y que a su vez remplazaría a los Nuevos Procedimientos de Manejo. Este trabajo tomó ocho años, y sus resultados se presentaron ante la CBI en 1993. El punto principal de esta Revisión es el método para el cálculo de cupos que toma en consideración la incertidumbre en las estimaciones. A mayor incertidumbre sobre los datos biológicos importantes (como el tamaño de la población), menor será el cupo adjudicado. Los procedimientos de manejo también requieren de parte de las naciones que practican la caza, estudios de las poblaciones a través de la vigilancia, llevadas a cabo cada seis años. Si no cumplen con estos requisitos, sus cupos se verán reducidos cada vez más, mismo hasta cupo cero.El Editor científico de la Comisión Ballenara Internacional, Greg Donovan, describe el desarrollo de la RPM como "el mayor avance con respecto a la ciencia para un manejo de los recursos naturales. (Este) es el procedimiento de manejo de un recurso natural más rigurosamente controlado que jamás haya existido. ...Este procedimiento... es muy conservacionista y ciertamente más que cualquier otro que haya existido en el pasado" (Donovan, 1995).
5.5.4 Estancamiento
La CBI aprobó la RPM en 1994, pero decidió no hacerlos efectivos hasta que no fuese desarrollado un esquema de control y observación. Esto, junto con los procedimientos en sí, constituye el Esquema para la Revisión del Manejo. Actualmente, no hay caso en reanudar la caza sin antes haber desarrollado completamente un esquema de control y observación; pero este requisito no fue introducido sino hasta diez años despues de la decisión de imponer una moratoria.En la actualidad, parece que nunca será utilizado el modelo de cálculo de cupos que el Comité Científico tardó ocho años en desarrollar. Los trabajos sobre el esquema de control y observación están completamente parados, y nadie en la CBI está dispuesto a anticipar cuando estos trabajos estarán terminados. La razón principal de este estancamiento es que Nueva Zelandia, Australia y Gran Bretaña han formulado solicitudes irreales con respecto a los alcances del esquema. Solicitan que éste incluya el despacho y distribución de los productos de la ballena a los mercados locales, y la vigilancia de los productos a través de la cadena de distribución hasta llegar al consumidor. Además, quieren la puesta en marcha de un centro de vigilancia establecido en la Secretaría de la CBI, que deberá funcionar las 24 horas del día. El centro deberá registrar las posiciones de las embarcaciones balleneras y mantener contacto continuo con el o los observadores a bordo.
Noruega ya requiere un inspector nacional a bordo de cada embarcación ballenera, sin embargo esto no parece ser suficiente para las naciones que están en contra de la caza. Quieren que los inspectores nacionales sean remplazados por observadores internacionales, o que cada embarcación lleve alternativamente un inspector nacional y un observador internacional designado por la CBI. Si existen problemas idiomáticos de comunicación, se deberá proveer un intérprete. Todos estos costos deberán estar cubiertos por las naciones que practiquen la caza de ballenas.
Noruega está dispuesta a considerar un sistema de observador internacional, pero cree que debe ser la CBI quien cubra estos costos si se requiere dicho control. Las naciones balleneras ya pagan contribuciones más sustanciales que otros miembros de la CBI.
Para operaciones de caza a menor escala, tales como las de Groenlandia y Noruega donde las embarcaciones de pesca costera se utilizan para la caza de la ballena, los costos de estas propuestas de los países anti-ballena equivaldrá practicamente a los beneficios derivados de esas capturas (International Harpoon, 1995).
La mayoría anti-ballena de la CBI desea imponer un observador y un esquema de control, e ignorar las protestas de los países que practican la caza de la ballena, de este modo aseguran la implementación de la Revisión del Esquema de Manejo. Sin embargo esto eliminará toda excusa para impedir la adjudicación de cupos de caza con fines comerciales. Aun si las condiciones impuestas fuesen tan estrictas que en la práctica impidiesen a los países balleneros de utilizar sus cupos, la adjudicación por sí misma creará una fuerte oposición del movimiento Salven a la Ballena, y estaría en conflicto con la postura adoptada por los EE.UU., Gran Bretaña, Nueva Zelandia y Australia.
En su declaración de apertura durante la reunión de la CBI en 1995, Nueva Zelandia manifestó que "se oponen a la caza con fines comerciales y que su delegación trabajará para asegurar de que la moratoria sea mantenida. Al margen de ello, continuaremos a negociar en buena fé sobre la Revisión de los Esquemas de Manejo". En otras palabras, Nueva Zelandia promete trabajar "en buena fé" para terminar los esquemas que, de ser implementados, violarían su "preocupación fundamental" al permitir la matanza de ballenas.
Para tratar de salir de este estancamiento, una reunión extraordinaria de los comisionados de CBI tuvo lugar en enero de 1997. Los medios de prensa y las ONG no fueron invitadas. El propósito de esta reunión fue "dar una oportunidad a los comisionados para considerar de que forma se podrían liberar las trabas que existen sobre los asuntos claves" (Gambell, 1996). Luego de la reunión, el Secretario de la CBI, Ray Gambell, dijo que la reunión se llevó a cabo en una atmósfera positiva. Cree que se podrá llegar a un acuerdo que permita las capturas en aguas nacionales y prohiba definitivamente la caza en aguas internacionales. Esto fue inmediatamente refutado por Gran Bretaña, que prefiere que "la CBI se convierta en una organización puramente conservacionista" (NTB, 1997).
5.5.5 El Presidente del Comité Científico de la CBI renuncia en protesta
El Presidente del Comité Científico de la CBI, Dr. Philip Hammond, de Gran Bretaña, renunció en protesta en 1993. "Qué sentido tiene poseer un Comité Científico si sus recomendaciones unánimes... son tratadas con tal menosprecio", manifestó en su carta de renuncia. En conclusión "ya no me puedo justificar a mi mismo el hecho de ser el organizador y el vocero de un Comité cuyo trabajo es tratado con tal desprecio por la organización de la cual es responsable. Tampoco puedo justificar pedir a otros miembros del Comité de emplear su valioso tiempo en trabajar arduosamente... sabiendo cómo serán tratados los resultados de este trabajo. [...] Por lo tanto, no me queda otra alternativa más que renunciar a la presidencia del Comité Científico" (Hammond, 1993).5.6 La Legalidad de las decisiones de la CBI
La CBI decidió establecer un Santuario en los Océanos del Hemisferio sur en 1994. Un santuario es un área donde está prohibida la captura de ballenas, mismo ante la eventual revocación de la prohibición general de la caza de ballenas establecida por la CBI. La descripción del santuario en el inventario de la CBI manifiesta que toda captura deberá ser prohibida "al margen de la situación de conservación... de las poblaciones de ballena".La CBI tomó su decisión antes que el Comité Científico tuviese la oportunidad de comentar sobre la propuesta.
"Este santuario fue propuesto anteriormente por Greenpeace varios años atrás. Fue propuesto formalmente a la CBI a través del Gobierno de Francia, a solicitud de Greenpeace", escribió el Director de Greenpeace de GB, Peter Melchett, a sus miembros en junio de 1994. Un ex-Ministro de Medioambiente francés confirmó el papel jugado por Greenpeace en una emisión de televisión "Greenpeace, les Commandes de l'Ecologie", emitida por France 2 en septiembre de 1995, "Greenpeace y Francia tenían un acuerdo para salvar a las ballenas. Los argumentos científicos de Francia fueron parcialmente escritos por Greenpeace. Entonces los presentamos a la CBI". Antes y despues de ello, Francia demostró poco interés en las ballenas. Algunos observadores declaran que la "propuesta francesa" fue una forma de compensación por el hundimiento del Rainbow Warrior.
Japón manifiesta que la decisión de establecer el Santuario de los Océanos del Hemisferio sur está en contravención con la Convención Ballenera (a continuación de la cual se creó la CBI), y por lo tanto contraria a las leyes internacionales. Sin embargo, no existe ningún organismo asociado a la CBI ante el cual se pueda exponer este tipo de conflicto. Japón ha intentado de convencer a la CBI para que la legalidad de esta decisión fuese analizada por una institución internacional apropiada (CBI/47/45). Este podría ser, por ejemplo, el Trbunal Internacional para las Leyes Marinas, en Hamburgo. La mayoría de los miembros de la CBI rechazó esta propuesta.
Varios expertos en Leyes Marítimas contestaron energicamente que la decisión de establecer un santuario estaba en contravención a la Convención Ballenera: "resulta muy claro que el establecimiento de un santuario en el sur, por parte de la CBI, no está en conformidad con el artículo V de la Convención" (Johnston, 1996).
Un reconocido experto en Leyes Marítimas, William Burke, opina que le decisión sobre el santuario no fue un caso aislado, ya que la Convención Ballenera "es violada rutinariamente por la mayoría de los miembros de la CBI..." (Burke, 1997).
Su apreciación está apoyada por Johnston, quien cree que violar la Convención es "una muestra constante de parte de la mayoría de la Comisión, reflejada en su actitud despreciativa hacia el trabajo del Comité Científico, con el propósito de convertir a la Convención en un instrumento coersitivo para la suspensión indefinida o para la finalización de las capturas con fines comerciales en el mundo, tanto en aguas nacionales como internacionales" (Johnston, 1996).
El Secretario de la CBI, Ray Gambell, también considera que la oposición absoluta de los miembros de la CBI a la caza con fines comerciales se presenta "de manera muy extraña" con respecto a la Convención. "Aquí tenemos una convención pesquera que no está siendo utilizada para reglamentar la pesca, sino para prevenirla" (Gambell, 1996b).
Realmente interesa si la CBI no cumple con las disposiciones de la Convención? Solo algunas naciones están afectadas, y los cazadores de ballenas no son una especie abundante.
"La moraleja de la historia de la CBI, en el peor de los casos, podría ser la siguiente: Una nación que firma una convención sobre el medioambiente global o sus recursos, podría estar enredada en un régimen que demuestra despreciar su premisa original y prestar poca atención a sus propios consejeros científicos? Esto no es una buena lección" , citó el Profesor de Derecho de la Universidad del Sur de California, Cristopher D. Stone (Stone, 1996).
"Creo que sería incorrecto, teniendo en cuenta la naturaleza de la cultura imperialista, que Irlanda intentara imponer sus valores culturales sobre aquellos de las naciones cuyas poblaciones han dependido de la ballena durante muchas generaciones", dijo el Ministro de Arte, Cultura y del Gaeltacht, el Sr. Higgins, durante la reunión de la CBI en Dublín, en 1995.
6. El Principio de la Sostenibilidad como Fundamento para los Tratados Internacionales sobre el Medioambiente
La cooperción internacional es una condición necesaria para resolver los problemas del medioambiente que que enfrenta el mundo. Este reconocimiento conforma el centro mismo de muchos tratados sobre el medioambiente que se han firmado durante las últimas décadas. Las bases para estos acuerdos son la conservación y el principio de la sostenibilidad.
En 'Caring for the Earth, a strategy for sustainable living', se entiende a la conservación como "la gestión de la utilización humana de los organismos o ecosistemas que asegure que dicha utilización sea sostenible", y uso sostenible significa utilizar los "recursos renovables... en niveles que estén dentro de su capacidad de renovarse" (UICN, PNUMA y WWF, 1991).
En 1992, la Conferencia sobre el Medioambiente y Desarrollo (UNCED) en Río de Janeiro, adoptó el principio del óptimo uso sostenible de los recursos marinos renovables: "Los países... se comprometen a conservar y utilizar de modo sostenible los recursos marinos vivientes y renovables, en alta mar" (Agenda 21, Capítulo 17).
Se dijo que una resolución presentada por la UNCED en Río, declara que las ballenas y otros mamíferos marinos deberán ser exceptuados del principio del uso sostenible. Esto no es correcto. El hecho concreto referente a los mamíferos marinos es que la UNCED permite a cada país individualmente, su excepción del principio de la óptima utilización de todos los recursos marinos. La razón de esta excepción es la consideración hacia aquellos países que, por razones culturales, no permiten la utilización de los mamíferos marinos.
Además, quedó manifestado que la Conferencia de Río estableció que la CBI es una autoridad mundial para la reglamentación de la caza de la ballena. Esto tampoco es correcto. El hecho de que la UNCED reconoce "la responsabilidad de la Comisión Ballenera Internacional en la conservación y manejo de las poblaciones de ballenas y la reglamentación de las capturas como una continuación de la Convención Internacional para la Regulación de la Caza de la Ballena, de 1946" (nuestro énfasis). Como sabemos, esta convención está basada en la conservación y el uso sostenible.
La convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos Marítimos (UNCLOS) adoptó además, el principio general de la utilización óptima y sostenible de los recursos marinos renovables. Esto también se aplica a los mamíferos marinos, pero además, y como en el caso de la UNCED, la UNCLOS otorga a los países el derecho a "reglamentar la explotación de los mamíferos marinos de manera más estricta" (Artículo 120).
El Artículo 65 de la UNCLOS requiere a los estados a "...trabajar a través de las correspondientes organizaciones internacionales de conservación, el estudio y manejo de los cetáceos". "El texto de la UNCLOS no especifica cual ni cuantos organismos internacionales son los apropiados para cooperar con los estados costeros para la conservación y manejo de los recursos balleneros", comentó el Secretario de la CBI, Ray Gambell (1993a). Dada la situación actual de la CBI, en contraste con la definición de conservación citada anteriormente, sería relevante en este caso preguntar si la CBI es un organismo "apropiado".
En consecuencia, no debe asombrarnos que las naciones que practican la caza de ballenas hayan creado la Comisión de Mamíferos Marinos del Atlántico Norte (NAMMCO), para que esta funcione como una organización mundial de gestión que cubra a todos los mamíferos marinos de la región. Ya que la CBI se niega a proporcionar consejos sobre la gestión de las ballenas mayores de acuerdo con esta convención, los países citados pueden trabajar con la NAMMCO para cumplir con los requisitos de la UNCLOS.
7. CITES y las Ballenas - Conclusión
"Los recursos renovables son la base de todo sistema económico: La gente no puede vivir sin ellos. Estos incluyen la tierra, el agua, los productos obtenidos del medio silvestre como la madera, nueces, plantas medicinales, pescados, y la carne y pieles de animales salvajes, especies domesticadas...(UICN, WWF y PNUMA, 1991).
La publicación de la WWF/UICN/PNUMA, "Caring for the Earth" manifiesta lo que ya es obvio. La gente no puede vivir sin utilizar los recursos renovables. Los recursos marinos vivientes son importantes para la provisión alimentaria mundial y para las economías y culturas de las innumerables comunidades costeras.
Por respeto a las futuras generaciones, así como por las presentes, la comunidad internacional apoya el principio del uso sostenible para la gestión de los recursos renovables.
Debería ser obvio también de que los mamíferos marinos, incluyendo las ballenas, constituyen un recurso marino renovable, por lo tanto concernidos por el principio del uso sostenible. Esto sin embargo no es evidente para todo el mundo. Nueva Zelandia intentó proponer una moción para que la Agenda 21 incluya la prohibición sobre la utilización con fines comerciales de las ballenas. La propuesta insinuaba que la prohibición debía incluir además a las focas. La justificación de la propuesta citaba que "las poblaciones de ballenas no pueden ser comparadas con los recursos pesqueros", y que las ballenas son "en cierto sentido el equivalente, en el medioambiente marino, del ser humano en el medioambiente terrestre". La propuesta concluye que el hombre debe considerar a las ballenas como "seres amigos que quizás tienen mucho que enseñarnos, en vez de significar potenciales bifes o comida para mascota" (Stewart, 1991).
El ex-Jefe de Comisión de Mamíferos Marinos de los EE.UU.(organismo gubernamental formado para implementar el Acta de Protección de los Mamíferos Marinos, de los EE.UU.), Victor Scheffer, opina igualmente: "Las ballenas son diferentes. (...) Merecen ser salvadas, no como albóndigas potenciales, sino como una fuente de inspiración para la humanidad" (Lones, 1989).
La propuesta de Nueva Zelandia nunca recibió el apoyo necesario y no llegó a Río. Esta fue rechazada durante su fase preparatoria.
"Además se sostuvo que las ballenas y otros cetáceos, no deben ser capturados debido a su singularidad. Sin embargo, todas las cosas en la naturaleza son únicas, y resulta difícil sostener que una especie es más singular que otras, y que por ello deba recibir un trato especial", manifiesta el Informe sobre Mamíferos Marinos de la Asamblea del Consejo del Parlamento Europeo (1993).
Además está esa gente que reclama que debemos ser particularmente cuidadosos en permitir la caza de ballenas, dada la trágica historia de la captura de ballenas. Aunque la influencia negativa de la civilización humana es más evidente en el caso de los mamíferos terrestres que en los mamíferos marinos. En la actualidad, la amenaza más inmediata que pesa sobre la vida silvestre es la destrucción del habitat. Ninguna especie de ballena ha sido extinguida gracias al hombre, mientras que una gran cantidad de especies de mamíferos terrestres sí lo fueron. Los requisitos cautelares deberían ser los mismos para todas las especies, sean marinas o terrestres.
Para algunas ONGs presentes en la reunión de la CITES, prohibir la caza con fines comerciales de la ballena es solo un paso hacia adelante en el camino a la prohibición general de todo uso comercial de la vida silvestre. "El uso sostenible representa una filosofía de bancarrota que capitaliza la brutalidad y la muerte. Lo que el mundo necesita para el nuevo milenio es una filosofía de vida y no de muerte, esto glorifica y preserva la vida de todos", declaró el Presidente de la US Humane Society, Paul Irvine (HSUS, 1994). Otras ONGs occidentales no se preocupan por las "vidas de todos", ya que su preocupación primordial es la de preservar solo la categoría de la "mega-fauna carismática".
Sería ingenuo pensar que aquellas fuerzas que están en contra de el uso comercial de la vida silvestre (o que desean preservar las especies carismáticas) se detendrán ante la ballena. Lo que es importante para ellos es desestimar el principio del uso sostenible. Una vez que una especie es exceptuada del principio, será muy dificil ponerle límites. Por qué no los elefantes, o focas, y por qué no animales con pieles de valor ?Países como los EE.UU., Australia y Gran Bretaña tratan de jugar en dos campos. A través de la CBI, tratan de prohibir todo comercio de ballenas. Mismo si Gran Bretaña exporta carne de ciervo silvestre por sumas superiores al valor total de la caza de Rorcuales menores de Noruega. Los EE.UU. amenazan con llevar a la corte de la OMC a la Comunidad Europea, a propósito de la prohibición de ésta última sobre la importación de pieles. Australia está furiosa por la prohibición de los EE.UU sobre las importaciones de productos del canguro.
La única forma de salir adelante es de adherir "al acuerdo global del principio del uso sostenible", y resistir los embates de algunas naciones occidentales que desestiman este principio. Los esfuerzos invertidos en imponer prohibiciones sobre el uso de las especies que son particularmente populares, es una extensión de su tradicional cultura imperialista. Estos esfuerzos son generalmente apoyados por amenazas de sanciones económicas.
El juicio sobre si el uso de un recurso silvestre es sostenible o no, debe estar basado sobre criterios y datos científicos. El objetivo de los nuevos criterios de la CITES para las enmiendas a los Apéndices, es el de "inyectar más conocimientos científicos en los procesos decisivos y de hacerlos más consistentes con la conservación moderna" (Topkov, 1994).
La declaración de la Comunidad Europea, en su discurso de cierre durante la última reunión de la CITES, enfatiza sobre la importancia de situar a la CITES en el seguimiento de "el acuerdo global del principio del uso sostenible" basada en "evidencias científicas y datos objetivos": "[Nosotros] hemos notado con satisfacción el consenso... para extender apoyo práctico al acuerdo global del principio del uso sostenible de los recursos naturales del mundo, basados en evidencias científicas y datos objetivos" (CE, 1994).
Si la CITES decide aplicar esta apreciación a las ballenas, no habrá duda de que las poblaciones de Rorcual menor del Atlántico Norte deberían ser transferidas al Apéndice II. Las medidas de control necesarias para controlar las capturas están a disposición, y el desarrollo de las poblaciones está vigilado con regularidad. Además será implementado, si se permite, un control estricto del comercio internacional. El comercio internacional de los productos de estas poblaciones no llevarán al Rorcual menor, Balaenoptera acutorostrata, ni ninguna otra ballena, al borde de la extinción.
"No se trata de que la mayoría de los miembros de la CBI estén necesariamente a favor de la caza comercial: resulta claro que no lo están", declaró Nueva Zelandia en su propuesta UNCED (Stewart, 1991).
No está para nada claro que los miembros de la CITES estén de acuerdo con la mayoría de la CBI. La CITES tiene cuatro veces más miembros que la CBI. La CITES no posee el mismo enfoque limitado que la CBI. En su agenda no sólo hay ballenas, sino todas las especies de fauna y flora sivestres del mundo. Es por ello que es probable que la CITES pensará y actuará de acuerdo a los principios ecológicos. La única esperanza es que la CITES (a diferencia de la CBI) mantendrá los objetivos de su propia Convención. Como lo expresara el Secretario General de la CITES, I. Topkov (1994a):
"...el objetivo de la Convención (CITES), como queda claro, no es el de detener la explotación de la vida silvestre, sino el de asegurar que ésta esté limitada para evitar dañar a las poblaciones silvestres. Esto no será proteccinismo, pero es conservación."
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