Source: Piblication de High North Alliance parue à l'occasion de la Conférence de la CITES 1997, à Harare.
TABLE DES MATIÈRES
1. La CITES et la Commission Baleinière Internationale sur des voies divergentes
2. Populations de petits rorquals inscrites aux Annexes de la CITES
3. Critères biologiques
3.1 La population de petits rorquals de l'Atlantique nord-est
3.2 La population de petits rorquals de l'Atlantique nord central
3.3 L'UICN inscrit le petit rorqual dans la catégorie Risques Faibles
3.4 Abondance et déclin: deux concepts fondamentaux4. Mesures de Précaution
4.1 Registre de l'ADN pour surveiller le commerce
4.2 Contrôles frontaliers
4.3 Des inspecteurs à bord de tous les navires baleiniers norvégiens
4.4 Contrôles d'application adéquats5. Relations entre la CITES et la Commission Baleinière Internationale
5.1 Les relations entre la CITES et les autres organisations en matière d'espèces marines
5.2 Cohérence entre les réglementations du commerce de la CITES et les mesures de gestion
de la CBI?
5.3 Résolutions de la CITES concernant ses rapports avec la CBI
5.4 Propos de la CBI et lignes de conduite pour ses décisions
5.5 La CBI - de la surexploitation à la conservation et à la protection aveugle
5.5.1 Interdiction de la chasse à la baleine
5.5.2 Changement de position: opposition absolue à toute chasse commerciale
5.5.3 Une nouvelle procédure de gestion fondée sur le principe de précaution
5.5.4 Dans l'impasse
5.5.5 Le président du Comité Scientifique de la CBI démissionne en protestation
5.6 Légalité des décisions de la CBI6. Le principe de durabilité - base de tous les accords écologiques internationaux
7. La CITES et les baleines - conclusion
La position prise par la CITES par rapport à la Commission Baleinière Internationale (CBI) sera décisive pour le futur de l'organisation elle même...
1. La CITES et la Commission Baleinière Internationale sur des voies divergentes
Cinq projets de déclassement de populations de baleines de l'Annexe I à l'Annexe II ont été proposés à la considération de la 10e Conférence des Parties de la CITES. Les Parties Contractantes de la CITES doivent décider si elles désirent procéder à une évaluation indépendante des propositions de déclassement en fonction des objectifs de la CITES et des critères de classement en vigueur ou si elles préfèrent se contenter de déclarer une telle évaluation superflue au vu de l'interdiction de chasse commerciale à la baleine prononcée par la Commission Baleinière Internationale (CBI).
La position prise par la CITES par rapport à la Commission Baleinière Internationale (CBI) sera décisive pour le futur de la CITES. La CBI est aujourd'hui dominée par un groupe de nations qui ont pris position contre l'utilisation commerciale des cétacés sous quelque forme que ce soit - et que cette utilisation soit durable ou non. En choisissant de faire siennes les décisions de la CBI, la CITES donnerait son aval à une politique qui accorde plus d'importance aux mythes, aux préférences culturelles et à la popularité dont jouissent certains animaux dans l'opinion publique urbaine qu'aux critères biologiques et écologiques et au jugement des scientifiques. La crédibilité de la CITES en tant qu'organe de conservation ne pourrait qu'en sortir compromise.
Une politique fondée sur l'opinion publique
TLes USA, la Grande-Bretagne, l'Australie et la Nouvelle-Zélande sont le noyau central des nations membres de la CBI qui s'opposent à toute chasse commerciale. Le trait commun de leurs politiques est le souci de "l'opinion publique". Les nations anti-chasse de la CBI ont retardé la mise au point du Programme de Gestion Révisé (RMS) conçu pour garantir une chasse durable. Ce travail est actuellement dans une impasse totale, malgré le fait que la partie la plus importante du programme de gestion - un modèle de calcul des quotas qui prend au sérieux le principe de précaution - ait été accepté par la CBI en 1994.Mépris de la science
Selon les mots mêmes de la Convention, les décisions prises par la CBI doivent se fonder sur les meilleurs conseils scientifiques disponibles. Malgré cela, le Président du Comité Scientifique, Phil Hammond (GB), a préféré démissionner en 1993 en signe de protestation, demandant "A quoi peut servir un Comité Scientifique dont les recommandations unanimes sont traitées avec un tel mépris?"Selon les règles de la CBI, une majorité des trois quarts est requise pour ratifier le Programme de Gestion Révisé et pour attribuer les quotas. Il est donc extrêmement improbable que des quotas de chasse durables soient jamais acceptés par la CBI. L'analyse des propositions de déclassement de populations de cétacés préparées pour la CDP10 par l'UICN et TRAFFIC se fonde sur la supposition que la CBI mènera à bien son Programme de Gestion Révisé et que cet outil servira à fixer des quotas modérés de chasse commerciale (voir section 5).
Cette perspective est présentée comme un scénario réaliste aux nations pratiquant la chasse comme la Norvège, le Japon et l'Islande. Une telle supposition est au mieux naïve, au pire une tentative de fourvoiement délibéré.
Aux yeux du grand public de nombreux pays, les cétacés sont des animaux spéciaux, voire fétiches. Le propos de la CITES n'est néanmoins pas de promouvoir les préférences culturelles particulières de sociétés urbanisées ni d'interdire le commerce d'espèces charismatiques. La CITES est un organisme voué à la conservation dont le but est d'assurer une coopération internationale pour "la protection de certaines espèces... contre une surexploitation par suite du commerce international" (Convention CITES).
Conservation et utilisation durable
Jusqu'ici, CITES a reconnu les principes de conservation et d'utilisation durable faisant l'objet d'un agrément général. En vertu de ces principes, la conservation ne s'oppose pas à l'utilisation durable des espèces sauvages. La publication appelée "Caring for the Earth, a strategy for sustainable living" et publiée par les efforts conjoints de l'UICN, du WWF et du PNUE (1991) définit la conservation comme "la gestion de l'usage humain d'organismes ou d'écosystèmes de façon à s'assurer que cet usage est durable". La même source définit l'utilisation durable comme l'usage "de ressources renouvelables à un rythme ne dépassant pas leur capacité de régénération". "Il est faux de laisser entendre que la conservation s'oppose à l'utilisation de la vie sauvage" (Topkov, 1994). Ces définitions indiquent sans ambiguïté que toute politique qui rejetterait totalement l'utilisation commerciale de certaines espèces ou groupes d'espèces sans tenir compte de leur situation biologique ne saurait se prévaloir du concept de conservation.Pour les espèces marines, CITES devra - en accord avec la Convention - "consulter les organismes intergouvernementaux compétents pour ces espèces, particulièrement en vue d'obtenir toutes données scientifiques...et d'assurer la coordination avec toute mesure de conservation". La CBI affirme sans amibiguité que ces décisions de gestion ne sont pas des mesures de conservation. En 1994, la CBI a établi un Sanctuaire des mers du Sud où toute chasse à la baleine serait bannie "quel que soit le statut de conservation des populations" (IWC, 1996a). La CBI n'a pas attendu l'avis de son propre Comité Scientifique pour approuver cette motion. Tout commentaire du dit Comité aurait d'ailleurs été vain, puisque les auteurs de la proposition ont été les premiers à souligner que leur idée de sanctuaire n'était pas scientifiquement fondée. En conséquence, CITES ne peut supposer que les décisions de gestion prises par la CBI soient des "mesures de conservation".
Espèces menacées d'extinction
La Convention CITES ne prévoit qu'une interdiction générale du commerce international portant sur des espèces "menacées d'extinction". Ces espèces sont inscrites à l'Annexe I. Pour les autres espèces qui ne sont pas menacées d'extinction mais pour lesquelles le commerce international pourrait représenter une menace dans ce sens, la Convention prévoit une réglementation sévère des échanges commerciaux. Ces espèces sont inscrites à l'Annexe II. La situation est la même pour les espèces qui peuvent être confondues avec des espèces menacées.En examinant les demandes de déclassement de certaines espèces de l'Annexe I à l'Annexe II, les Parties Contractantes de la CITES doivent d'abord et avant tout juger si les populations concernées sont effectivement menacées d'extinction. Pour les populations de petits rorquals, des études récentes indiquent que ces populations sont nombreuses et ne répondent pas aux critères d'inscription à l'Annexe I (voir section 3). "Nous pouvons raisonnablement affirmer qu'une chasse commerciale pourrait être pratiquée sur ces populations sans en menacer l'existence" déclare Ray Gambell, Secrétaire de la CBI (1993).
La question est de savoir si les populations de petits rorquals auraient jamais dû être inscrites à l'Annexe I. Cette décision fut prise à la Conférence de 1983 contre l'avis du Secrétariat de la CITES, des USA, de la CEE et de la Suisse, qui ne pensaient pas que les conditions requises étaient remplies.
Surveillance et contrôle
Pour l'examen des propositions d'amendement, la résolution 9.4, annexe 4 concernant les "Mesures de Précaution" affirme que si les conditions biologiques sont remplies, il faut aussi vérifier que des mesures de gestion et de contrôle ont été mises en place afin de s'assurer que les amendements proposés ne mettront pas en danger l'existence des populations concernées. Elle affirme aussi que les "Parties, en cas d'incertitude... agissent au mieux de l'intérêt de la conservation".Les mesures de gestion et de contrôle qui peuvent être considérées comme appropriées sont naturellement sujettes à discussion. La chasse à la baleine pratiquée par la Norvège est contrôlée par un inspecteur présent à bord de chaque navire. Les quotas sont attribués sur la base du modèle de calcul récemment mis au point par la CBI. Tout commerce international à venir sera surveillé grâce à une banque de données de l'ADN de tout spécimen abattu (voir section 4). Il sera donc possible de prélever un échantillon de la chair et de la graisse commercialisées et de les comparer aux données de la banque. Le détail de ces mesures de surveillance peut certes faire l'objet de certaines discussions, mais le refus de considérer ces mesures comme adéquates au regard de la Résolution sur les Mesures de Precaution reviendrait peu ou prou à conclure qu'une espèce une fois inscrite à l'Annexe I ne peut tout simplement pas faire l'objet d'un déclassement. Si la reprise du commerce d'une espèce ayant fait l'objet d'un déclassement devait avoir des conséquences néfastes imprévues, il n'est pas inutile de rappeler que les Parties peuvent demander sa réinscription à l'Annexe I lors de la prochaine réunion de la CITES. La CITES a aussi la possibilité de fixer dans chaque cas les conditions de reprise des échanges commerciaux.
L'initiative norvégienne visant à contrôler les échanges commerciaux de petits rorquals grâce à une banque des données des ADN devrait au contraire être considérée par la CITES comme un projet pilote intéressant qui pourrait contribuer au développement de nouvelles méthodes et techniques permettant de prévenir le commerce d'espèces menacées.
Normes sévères de durabilité
A la lumière de l'histoire de la chasse à la baleine et de la surexploitation de jadis, il n'est que justice d'imposer des conditions sévères afin de veiller à ce que la chasse commerciale reste compatible avec le concept de durabilité. Il faut cependant ne pas perdre de vue que les conditions de la chasse à la baleine ont elles aussi subi de profonds changements. En premier lieu, le marché de l'huile de baleine a été repris par des huiles végétales meilleur marché. La demande d'huile de baleine a été le moteur de l'industrie baleinière de jadis. De nombreuses nations ayant un passé baleinier, telles que la Grande-Bretagne, les USA, les Pays-Bas, la Nouvelle-Zélande ou l'Australie n'ont aucunement l'intention de renouer avec ces traditions. Les pays pratiquant encore la chasse à la baleine sont ceux pour lesquels les cétacés ont depuis longtemps représenté une source de nourriture. Si la chasse pratiquée dans les années 1950-60 a pu l'être dans l'indifférence quasi générale, le mouvement "sauvons les baleines" ont veillé à attirer l'attention du monde entier sur la chasse pratiquée aujourd'hui. Elle fait donc l'objet d'une surveillance intensive. Le degré de savoir nécessaire pour assurer une chasse durable aux cétacés est aujourd'hui bien supérieur à ce qu'il était il n'y a que quelques décennies.Une attitude indépendante
Au fil des ans, plusieurs résolutions de la CITES ont été consacrées aux relations de l'organisation avec la CBI. Toutes ces résolutions se sont fondées sur l'existence supposée d'une coïncidence entre les agendas de la CITES et de la CBI, ainsi que sur l'idée que la politique de la CBI se fondait sur la conservation, les critères biologiques et le conseil des scientifiques - et non sur les droits des baleines et les émois de l'opinion publique.Dans les années 1980, la CITES a pris ses distances par rapport à la CBI en inscrivant à l'Annexe I des populations de baleines pour lesquelles la CBI fixait encore de quotas de prise. Ce fut ainsi le cas des populations de rorquals boréals, de rorquals communs et de baleines de Bryde (voir section 5.2). Ces mesures représentaient une critique indirecte de la CBI qui autorisait encore l'utilisation commerciale de populations dont la situation (à l'époque) paraissait incertaine. La CITES a autant de raisons de renouveler aujourd'hui sa critique de la CBI si son ambition est toujours de rester fidèle à ses objectifs et de préserver son identité en tant qu'organisation vouée à la défense des principes généralement admis de conservation et d'utilisation durable.
2. Populations de petits rorquals inscrites aux Annexes de la CITES
En 1979, toutes les espèces de cétacés (dauphins, marsoins et baleines) qui n'étaient pas déjà inscrites à l'Annexe I furent inscrites à l'Annexe II, petit rorqual compris.
En 1982, la CBI adopta un moratoire interdisant la chasse à la baleine à compter de 1986 (la chasse de subsistance pratiquée par certaines populations aborigènes fit l'objet d'une dispense). La décision de la CBI fut reprise par les Seychelles à la Conférence de la CITES de 1983. Les Seychelles proposèrent que toutes espèces concernées par le régime de gestion de la CBI soient ajoutées à l'Annexe I, à une exception près: la population de petits rorquals du Groenland occidental. En pratique, la proposition des Seychelles ne concernaient que deux espèces, le petit rorqual et la baleine franche naine, puisque toutes les autres "baleines de la CBI" étaient déjà inscrites à l'Annexe I. (D'autres propositions visant à transférer l'hyperoodon et la baleine de Bryde à l'Annexe I en 1983 furent elles aussi adoptées).
La proposition des Seychelles était controversée. La principale raison était le classement - manifestement erroné - des populations de petits rorquals parmi les espèces "menacées d'extinction", condition prévue par la Convention CITES pour l'inscription de populations à l'Annexe I. Même l'auteur de la proposition admit dans sa justification écrite qu'il "n'existe pas de preuve formelle permettant d'affirmer qu'il existe des populations de petits rorquals menacées d'extinction au terme d'une interprétation littérale des critères de Berne" (CITES, 1984).
Pour cette raison, le Secrétariat de la CITES recommanda le rejet d'une proposition qui ne satisfaisait pas aux critères de Berne ni aux dispositions de la Convention (Berney, 1997). De la même façon, un comité de la CITES créé pour réviser la liste des espèces menacées inscrites aux Annexes de la CITES avait conclu peu de temps avant qu'aucune modification ne devait être apportée à la liste des cétacés (Berney, 1997). Les USA se rangèrent à l'avis du Secrétariat, écrivant dans leur commentaire à la proposition qu'elle "ne paraissait pas justifiée par des raisons biologiques" (CITES, 1984). Pour les mêmes raisons, la Suisse demanda le retrait de la proposition. Elle reçut le soutien de la Communauté Européenne: "Les critères scientifiques dont nous disposons actuellement nous mènent à la conclusion que ces critères (de Berne) ne sont pas satisfaits. ...Les amendements proposés par les Seychelles devraient plutôt être examinées lors de la prochaine réunion" (CITES, 1984).
En dépit de cela, la proposition des Seychelles fut votée par 29 voix pour, 5 contre et 23 abstentions. Six pays (Pérou, Norvège, Japon, Argentine, Brésil et Suisse) émirent des réserves contre l'amendement. Les trois derniers ont depuis retiré leurs réserves.
Comme l'indiquent les débats, la raison du classement des populations de petits rorquals à l'Annexe I n'était pas une menace d'extinction, comme l'illustre le cas de la population du Groenland occidental. Seul cas réellement douteux, elle fut aussi la seule à ne pas être inscrite à l'Annexe I. Le véritable motif de la proposition était d'étendre l'interdiction de chasse commerciale prononcée par la CBI aux populations de petits rorquals, généralisation soulignée par le fait que l'inscription ne devait entrer en vigueur qu'en 1986 avec la mise à exécution de l'interdiction décidée par la CBI.
Au dernier CDP de 1994, la Norvège proposa le déclassement des populations de petits rorquals vivant dans les parties centrales et orientales de l'Atlantique nord. Cette proposition fut repoussée par 48 voix contre 16 et 48 (!) abstentions. Renvoyant à la résolution 2.9, le Secrétariat de la CITES parvint à la conclusion que ces populations devaient rester inscrites à l'Annexe I. Certains doutes subsistaient encore quant à la taille de la population du nord est de l'Atlantique. Un argument opposé au déclassement de cette population était que son inscription pourrait être justifiée par les nouveaux critères d'inscription à l'Annexe I une fois que des méthodes de comptage plus fiables auraient été mises au point. (Ce qui ne fut pas le cas, voir section 3). Quant à la population de l'Atlantique nord central, il ne faisait aucun doute qu'elle ne correspondait pas aux critères d'inscription à l'Annexe I. Une fois de plus, ce fut l'interdiction de chasse commerciale à la baleine décidée par la CBI qui fit pencher la balance.
de la CITES
1975: Baleine bleue, baleine à bosse, baleine grise, baleine franche et rorqual commun inscrits à l'Annexe I
1977: Les différentes populations de rorqual commun et de rorqual boréal sont inscrites aux Annexes I et II
1979: Les espèces de l'ordre des cétacés sont inscrites à l'Annexe II, à l'exception de ceux déjà inscrits à l'Annexe I
1981: Cachalot, rorqual commun et baleine franche inscrits à l'Annexe I
1983: Baleine de Bryde, bérardidé, baleine franche naine et petit rorqual (à l'exception de la population du Groenland occidental) inscrits à l'Annexe I (les deux derniers à partir de 1986)
1994: Proposition de déclassement de 2 populations de petits rorquals de l'Atlantique nord rejetée
1997: 5 propositions de déclassement de différentes populations présentées
3. Critères biologiques
Les décisions de la CITES d'inscrire des espèces ou des populations aux Annexes s'appuient sur un ensemble de critères particuliers. Jusqu'à la 9e CDP incluse, les critères utilisés étaient ceux dits de Berne, mais il était largement admis qu'ils n'étaient pas satisfaisants. Il fut donc décidé en 1992 de définir de nouveaux critères d'inscription. Ces derniers furent adoptés en 1994 et entreront en fonction pour la première fois lors de la réunion de cette année à Harare. Le but de l'adoption de ces nouveaux critères était "d'injecter plus de science dans le processus de décision et de les rendre compatibles avec une conservation moderne" (Topkov, 1994).
Les nouveaux critères figurent dans la rés. 9.24, composée de 5 annexes et de la résolution proprement dite. Les critères biologiques d'inscription à l'Annexe I sont énumérés à l'annexe 1, tandis que l'annexe 5 précise la définition et le sens des termes spécifiques utilisés.
Les critères biologiques d'inscription à l'Annexe I peuvent être résumés comme suit:
Critère A: La population sauvage est petite.
Critère B: La population sauvage a une aire de répartition restreinte.
Critère C: Un déclin du nombre d'individus dans la nature.
Critère D: Il est probable que l'espèce remplisse un ou plusieurs de ces critères dans une période de cinq ans.
3.1 La population de petits rorquals de l'Atlantique nord-estUn groupe international de scientifiques choisis par le Comité Scientifique de la CIB est en mai 1996 parvenu par consensus à estimer la taille de cette population à 112.000 petits rorquals (valeurs sûres à 95%: 90.000 - 135.000). Cette estimation a été examinée par le Comité Scientifique de la CBI lors de sa réunion de 1996. Ce dernier "s'accorde pour déclarer ces estimations de taille adéquates pour la Procédure de Gestion Révisée" (IWC, 1996).
Cette estimation s'appuie sur un comptage de passage de ligne menée à bien en 1995 et appliquant une méthodologie déjà approuvée par le Comité Scientifique de la CBI. Des observateurs internationaux et des scientifiques étaient présents à bord des navires, y compris 4 des 9 personnalités scientifiques constituant le groupe qui allait parvenir à cette estimation.
Le groupe de scientifiques a aussi recalculé l'estimation de l'étude réalisée en 1988-89. Le nouveau chiffre avancé de 65.000 fut lui aussi accepté par le Comité Scientifique. Ces nouveaux calculs eurent lieu à la suite des problèmes de reproduction du chiffre de 86.700 confirmé en 1992 par le Comité Scientifique. Des erreurs avaient été repérées dans le logiciel utilisé. Le nouveau logiciel a subi "un contrôle minutieux et indépendant" (IWC, 1996).
Le groupe note que les estimations des études de 1995 et 1988-89 ne sont pas directement comparables pour des raisons de différence méthodologique. Le rapport du Comité Scientifique note que les estimations provenant de l'étude de 1995 sont "une estimation plus fiable" que celles tirées de l'étude de 1988-89 (IWC, 1996). Parmi les raisons invoquées, citons la présence sur chaque navire en 1995 de deux plates-formes d'observation occupées par deux équipes indépendantes d'observateurs. Ce n'était pas le cas en 1988-89, mais une expérience fut réalisée en 1990 avec deux plates-formes sur un bateau. Le Comité Scientifique conclut donc que l'estimation de 1995 était la plus fiable parce qu'elle "ne dépendait pas d'une extrapolation à partir d'observations indépendantes collectées une autre année, comme ce fut le cas pour l'estimation de 1989". Le Comité Scientifique avance aussi d'autres raisons plausibles expliquant une importante sous-évaluation en 1988-89, mais note qu'un taux de croissance naturel est une explication partielle probable de la différence constatée entre les deux estimations.
3.2 La population de petits rorquals de l'Atlantique nord central
Le Comité Scientifique de la Commission des Mammifères Marins de l'Atlantique Nord (NAMMCO) s'est accordé pour estimer à 72.000 spécimens la population de petits rorquals de l'Atlantique nord central (NAMMCO, 1997). Cette estimation s'appuie sur des données collectées lors de l'Etude conjointe des cétacés de l'Atlantique nord menée de la fin juin au début d'août 1995 (NASS-95). Les études ont été réalisées à partir d'avions et de navires autour de l'Islande, ainsi que par des bateaux norvégiens dans l'aire habitée par la population nord-atlantique centrale durant son étude de 1995, qui faisait aussi partie de NASS-95.
Sur la foi d'études menées principalement en 1987 (NASS-87) mais avec quelques nouvelles recherches menées en 1989, le Comité Scientifique de la CBI était tombé en 1990 d'accord sur un chiffre de 28.000 spécimens (valeurs sûres à 95% 21.600 - 31.400), considéré comme la "meilleure estimation du nombre de petits rorquals de la population de l'Atlantique central". Il concluait que "la population de petits rorquals de l'Atlantique nord central devrait être classée comme Population Initiale de Gestion (IMS)" (IWC, 1990). En vertu d'une telle classification, des quotas supérieurs à zéro devraient avoir été fixés pour cette population. Le Comité Scientifique n'a pas demandé cette classification car elle n'était plus pertinente en fonction de la Procédure de Gestion Révisée (RMP), alors en phase de finalisation.
Dans son explication des différences existant entre les estimations de 1995 et de 1987, le Comité Scientifique de NAMMCO renvoie au fait que l'étude aérienne réalisée en 1987 portait sur une étendue nettement inférieure à celle de 1995, et que des méthodologies différentes avaient été employées pour déterminer la taille de cette population (NAMMCO 1987). Dans l'analyse des données primaires collectées en 1995, il s'est avéré que l'analyse des données primaires collectées par l'étude aérienne en 1987 avait été menée en fonction de choix méthodologiques parfois malheureux.
Les prises prélevées sur cette population, dont les premières remontent aux années 1920, ont toujours été limitées, avec une moyenne annuelle à long terme inférieure à 150 spécimens (statistiques établies par NAMMCO). En d'autres termes, il n'est pas possible que des prises de cet ordre aient pu mener à une diminution sensible de la population en question.
3.3 L'UICN inscrit le petit rorqual dans la catégorie Risques Faibles
Dans la Liste Rouge des Espèces Animales Menacées établie en 1996 par l'UICN (Union Mondiale pour la Nature), le petit rorqual a été placé dans la catégorie non menacée dite à "Risques Faibles" (Baillie et Groombridge, 1996). Cette classification a été établie par la Commission pour la Survie des Espèces de l'UICN et par son Groupe des Spécialistes des Cétacés et concerne les petits rorquals dans leur totalité. L'UICN distingue deux espèces, le petit rorqual Balaenoptera acutorostrata et le petit rorqual boréal Balaenoptera bonarensis, qui ont toutes deux été classées dans la catégorie à "Risques Faibles".
Selon la définition des catégories de l'UICN, la classification dans la liste à "Risques faibles" des deux espèces de petits rorquals signifie en premier lieu qu'elles n'ont pas subi de réduction supérieure à 20% durant les 60-75 dernières années (soit les trois dernières générations). Il est ensuite improbable que ces deux espèces connaîtront une réduction supérieure à 20% dans les 60-75 années à venir. Les analyses quantitatives réalisées par l'UICN indiquent enfin que la probabilité d'extinction de l'espèce sauvage est inférieure à 10% pour le siècle à venir.
Les populations de petits rorquals de l'hémisphère nord, Balaenoptera acutorostrata, habitent l'Atlantique, la Méditerranée et la mer Noire. Ce sont les populations les plus fortes - celles de l'Atlantique nord-est et central - que la Norvège a proposé de transférer de l'Annexe I à l'Annexe II. Ce sont aussi celles sur lesquelles nous disposons des données scientifiques les plus complètes. En d'autres termes, la classification de l'UICN devrait être un bon témoin de la situation biologique de ces deux espèces. L'analyse de l'UICN confirme aussi que cette espèce n'est pas en tant que telle menacée d'extinction; elle la juge même abondante.
3.4 Abondance et déclin: deux concepts fondamentaux
Les estimations d'abondance concernant les populations de petits rorquals de l'Atlantique nord-est et central indiquent qu'au vu du critère A (rés. 9.24, annexe 1), qui traite du nombre de spécimens d'une population, il n'y a pas lieu de les inscrire à l'Annexe I. C'est aussi la conclusion que tire l'UICN/TRAFFIC de son analyse de la proposition norvégienne (IUCN, 1997).L'UICN/TRAFFIC avancent en revanche dans leur analyse qu'il est possible que la population de l'Atlantique nord-est ait diminué de plus de 50% au cours des deux dernières générations (soit les 40-50 dernières années). Dans ce cas, la population devrait être inscrite à l'Annexe I au vu du critère C (concernant le déclin).
Un des arguments avancés par l'UICN/TRAFFIC pour justifier un déclin de cet ampleur est que la CBI a classé en 1985 la population de l'Atlantique nord-est comme "Population à Protéger", c'est-à-dire dont la taille est estimée inférieure à 54% de son niveau initial. Cette classification se fondait sur des estimations extrêmement disputées réalisées à partir de données de recapture de spécimens marqués, concluant à 44.000 spécimens pour la population totale (IWC, 1984) et à 22.000 pour la population exploitée (soit une partie seulement de la population totale) (IWC, 1985). Les annonces de la poursuite du déclin en 1985 se fondaient sur des analyses de prise-par-unité-d'effort. Cette méthode d'estimation des populations s'est avérée très peu fiable; les estimations ultérieures fondées sur l'observation directe sont d'une qualité infiniment supérieure.
Un autre argument avancé par l'UICN/TRAFFIC est que le Comité Scientifique de la CBI a conclu à "un déclin significatif .. pour la période 1951-87" et que "deux études ont respectivement estimé ce déclin à 30% et 55%" (IUCN, 1997). Le rapport de la CBI affirme quant à lui que "le Comité s'accorde pour constater... un déclin statistiquement (souligné par nous) significatif... (IWC, 1992). Significatif et statistiquement significatif n'ont pas du tout le même sens. Le premier signifie qu'il y a eu un déclin important. Le second signifie qu'il est possible de montrer par des méthodes statistiques qu'il y a un déclin. Le renvoi de l'UICN/TRAFFIC au rapport de la CBI peut paraître délibérément trompeur.
Cette impression est confirmée par le fait que l'UICN/TRAFFIC oublie de mentionner que l'étude concluant à un déclin de 30% rejette les conclusions de celle l'estimant à 55%. Alors que la première étude est un document revu par des spécialistes et officiellement présenté au Comité Scientifique, l'autre étude menée par Justin Cooke n'a pas été publiée et simplement distribuée lors de la conférence.
L'analyse de l'UICN/TRAFFIC omet aussi de mentionner le fait que ces pourcentages étaient calculés sur la base d'une estimation de 87.000 spécimens dans l'Atlantique nord-est plutôt que sur l'estimation la plus récente et la plus fiable de 112.000. La dernière estimation en date prouve qu'un déclin de 55% de la population est impossible.
L'estimation de 112.000 spécimens pour la population de l'Atlantique nord-est indique que la classification parmi les populations menacées ne peut être correcte. Si l'annonce d'un déclin supérieur à 50% aux cours des deux dernières générations (soit les 40-50 dernières années) devait être prise au sérieux, elle signifierait que la population initiale dépassait les 224.000 spécimens. Le total des balénoptères abattus depuis le début de la pêche commerciale dans les années 1920 dépasse à peine les 100.000 spécimens (Anderson et al., 1987). La plupart le furent dans l'Atlantique nord-est, bien que ce chiffre comprenne aussi quelques faibles prises prélevées sur les populations de la partie centrale et occidentale. Dans la période 1930-37, on estime les prises à 5.000 petits rorquals (Anderson et al., 1987). Au cours des 50 dernières années, un total d'environ 95.000 animaux ont été prélevés sur les populations en question. Vu la capacité de reproduction du petit rorqual - avec un rythme de croissance annuel minimum de 1 à 2% pour une population exploitée - il serait incompréhensible qu'un total inférieur à 95.000 prises prélevées sur la population atlantique nord-est au courant des cinquante dernières années ait pu mener à un déclin de plus de 112.000 spécimens. L'hypothèse la plus probable est que cette population était à peu près aussi nombreuse il y a deux générations qu'aujourd'hui et que les prises réalisées entretemps ont gardé un caractère durable.
Un déclin de 50% ne correspond en rien à la propre classification de l'UICN du petit rorqual balaenoptera acutorostra dans la catégorie à "Risques Faibles". Comme mentionné plus haut, cette classification signifie que l'espèce n'a pas connu un déclin supérieur à 20% au courant des trois dernières générations. La population du nord-est de l'Atlantique est probablement la plus importante de cette espèce et représente une part si forte du total qu'il est difficile d'imaginer qu'un déclin supérieur à 50% n'ait pas entrainé un déclin de l'ensemble supérieur à 20%.
4. Mesures de Précaution
Même si les deux populations de petits rorquals de l'Atlantique nord ne répondent pas aux critères biologiques d'inscription à l'Annexe I (elles ne pourraient pas aujourd'hui être transférées de l'Annexe II à l'Annexe I), elles resteront inscrites à l'Annexe I si les conditions posées aux mesures adéquates de précaution - telles que définies à la rés. 9.24, annexe 4 - ne sont pas remplies. La différence entre le transfert vers le haut et vers le bas est une juste conséquence du principe de précaution; elle signifie que les Parties doivent aussi vérifier que des mesures adéquates de gestion et de contrôle ont été mises en place avant tout déclassement.
La CITES ne peut approuver un déclassement que si les Parties sont satisfaites "que les Etats de l'aire de répartition appliquent les dispositions de la Convention" et "que les contrôles d'application de la Convention sont adéquats et que ses dispositions sont respectées" (Rés. 9.24, annexe 4, B.2.b). S'il subsiste la moindre incertitude concernant la situation de l'espèce ou l'impact du commerce sur sa conservation, les Parties doivent agir "au mieux de l'intérêt de la conservation de l'espèce" (Rés. 9.24, annexe 4, A). La CITES peut en outre approuver des quotas spécifiques d'exportation soumis à des conditions particulières.
4.1 Registre de l'ADN pour surveiller le commerce
Les autorités norvégiennes se proposent de créer un registre indépendant de l'ADN des balénoptères pour contrôler l'ensemble du commerce international portant sur les petits rorquals (voir la section 4.3.2 de la proposition soumise par la Norvège). Des échantillons d'ADN seront prélevés à partir de la saison de chasse 1997 sur toutes les baleines abattues. Ces échantillons seront ensuite analysés et le code ADN enregistré dans une banque de données.Dans la mesure où ils seront disponibles, des codes ADN provenant d'autres populations de petits rorquals et d'autres espèces de baleines seront eux aussi enregistrés. D'après les propositions de déclassement avancées par le Japon, il semblerait que ce pays travaille aussi à la mise au point de méthodes permettant de contrôler le commerce des petits rorquals. Les autorités japonaises exercent déjà un contrôle ponctuel des produits baleiniers proposés sur le marché japonais par des tests de l'ADN et des isozymes (IUCN, 1997 et IWC, 1995).
Avec ce système de contrôle, il sera possible de tester la chair et la graisse commercialisées pour en déterminer le code génétique; ce dernier pourra ensuite être comparé aux codes ADN de la banque de données. Il sera dans ce cas possible de vérifier si la chair ou la graisse provient d'une baleine chassée légalement. A partir d'un test effectué sur le produit commercial, il est donc possible d'identifier le spécimen dont il provient.
Tout comme le registre de l'ADN permettra de vérifier que les produits commercialisés proviennent bien d'une prise légale, le registre permettra aussi de déterminer si la chair et la graisse sont d'origine illégale. Si un code ADN ne figure pas dans le registre, il devrait être possible d'identifier la population et/ou l'espèce dont il provient. Des renseignements de cette nature seront précieux pour les enquêteurs chargés de réprimer la chasse et la commercialisation illégales. Un registre de l'ADN de ce type aura sans doute un effet dissuasif sur les activités illégales. Pour qu'un tel registre soit efficace, il est essentiel de veiller à ce qu'il soit complet et contienne le plus de codes génétiques possible.
4.2 BORDER CONTROLS
En 1993, les autorités norvégiennes ont créé un système de licences pour réguler l'exportation de petits rorquals. Depuis, le Ministère de la Pêche n'a pas délivré de licence d'exportation. Le Japon exige à l'identique une licence d'importation pour tout produit à base de petit rorqual. Les autorités japonaises ne délivreront pas de licence d'importation tant que le contrôle exercé par les pays exportateurs restera insuffisant (IUCN, 1997). La Russie a interdit le commerce international de produits baleiniers en 1996, alors que la situation en République de Corée reste assez confuse (IUCN, 1997).Outre l'imposition de licences et la mise en place du registre de l'ADN, des contrôles réguliers sont bien sûr toujours exercés aux frontières des pays concernés. Dans la période 1987-94, les douanes japonaises ont découvert huit tentatives d'introduire un total de 948 tonnes de produits baleiniers sur le sol japonais. Cinq de ces incidents portaient sur la contrebande de baleine de Bryde. Dans cinq cas sur huit, la contrebande provenait de Taiwan, une fois de Corée et une de Russie. Le dernier pays impliqué dans une tentative de contrebande n'est pas connu, mais 18 citoyens japonais ont été condamnés à des peines de huit mois à deux ans de prison.
En 1996, quatre tonnes de viande ont été saisies par les autorités douanières japonaises. Le chargement déclaré pour être du maquereau provenait de Norvège. Ce délit a fait l'objet d'une enquête en Norvège comme au Japon. Une autre tentative de contrebande de chair a été découverte à l'aéroport de Fornebu à Oslo en 1993. La viande de baleine était emballée dans des cartons étiquetés "crevettes". Les personnes impliquées ont été poursuivies et leur cas sera jugé en 1997.
4.3 Des inspecteurs à bord de tous les navires baleiniers norvégiens
Tout navire norvégien participant à la chasse à la baleine doit emmener à son bord un inspecteur vétérinaire nommé par l'Etat durant la saison de chasse. Dans le cadre du système de contrôle prévu, ils seront chargés du prélèvement des échantillons d'ADN sur tout animal abattu. Les inspecteurs doivent aussi veiller à ce que la chasse respecte la réglementation en vigueur. Ils ont le pouvoir d'arrêter la chasse en cas de manquement à la réglementation. Leur rôle le plus important est de vérifier que les quotas attribués ne soient pas dépassés. Les inspecteurs vérifient aussi le temps nécessaire à la mise à mort ainsi que les équipements et méthodes utilisés; ils prélèvent aussi des échantillons destinés à la recherche.En 1994, les garde-côtes norvégiens ont découvert qu'un navire avait capturé une baleine de plus que le quota autorisé. L'inspecteur à bord dit avoir dormi alors que la baleine était harponnée et dépecée à bord. Le propriétaire du navire a été condamné à une amende de NOK 10.000 (env. USD 1.600). De plus, le bateau et le propriétaire ont été interdits de chasse pour cinq ans.
La chasse limitée au petit rorqual pratiquée par les aborigènes au large du Groenland oriental porte sur la population de la partie centrale de l'Atlantique nord (le 1997 quota est fixé à 12 animaux). Aucun inspecteur n'est présent à bord. Pendant la chasse pour raisons scientifiques pratiquée par le Japon, des inspecteurs sont présents à bord de chaque navire. Leurs tâches et responsabilités sont similaires à celles de leurs collègues norvégiens. Il ressort aussi de la demande de déclassement présentée par le Japon que la présence d'un inspecteur est prévue à bord de chaque bateau lorsque le Japon reprendra sa chasse commerciale.
4.4 Contrôles d'application adéquats
Les Parties de la CITES doivent décider si le contrôle exercé sur la chasse et le commerce sont des mesures de précaution satisfaisantes (Rés. 9.24, Annexe 4) permettant une fois mises en place de procéder à un déclassement. Les Parties doivent décider si "les contrôles d'application de la Convention sont adéquats et que ses dispositions sont respectées". De plus, les Parties doivent, en cas de doute sur les effets que le commerce peut avoir sur la "conservation de l'espèce", s'assurer qu'elles "agissent au mieux de l'intérêt de la conservation de l'espèce".Quelles que soient les ressources mobilisées pour contrôler la chasse et le commerce, la possibilité d'activités illégales ne pourra jamais être totalement exclue. Une interdiction totale ne représente pas plus une assurance sans faille contre les violations de la loi.
Des contrôles et des peines sévères diminuent le risque de délit. Les procédures de contrôle peuvent aussi nous renseigner sur l'étendue d'éventuelles violations. Les contrôles mis en place par la Norvège doivent être caractérisés comme extrêmement sévères, puisqu'un inspecteur est présent sur chaque bateau. La proposition norvégienne de contrôle du commerce par une banque de données de l'ADN où sera enregistré le code génétique de tout animal abattu est nettement plus avancée que tout autre système de contrôle du commerce d'espèces sauvages. Ce type de contrôle devrait permettre d'éviter que l'existence de produits légaux ne serve à légitimer la présence de produits commercialisés illégalement. Il est difficile, voire impossible de distinguer la chair d'un petit rorqual de celle d'une autre espèce de baleine à fanon - dans le congélateur d'un supermarché. Le test de l'ADN révélera la supercherie.
La Norvège a entrepris de faire usage du nouveau modèle de calcul des quotas récemment développé par la CBI et fondé sur le principe de précaution. Ce modèle suppose une surveillance régulière des populations par une étude réalisée tous les six ans. Si la taille d'une population devait décliner, les quotas seraient immédiatement réduits. Une telle surveillance régulière de l'évolution d'une population est la meilleure des méthodes permettant de vérifier qu'une utilisation est de nature durable.
L'UICN/TRAFFIC (1997) commente les arguments justificatifs avancés en faveur des propositions de déclassement norvégienne et japonaises qui "affirment qu'il est improbable que la capture de baleines et leur introduction en provenance des eaux nationales puissent avoir lieu sans éveiller l'attention".
L'UICN/TRAFFIC affirme que "la chasse illégale à la baleine pratiquée dans les années 1960 par l'URSS contredit cette affirmation". Il est d'abord assez osé de comparer la Norvège et le Japon d'aujourd'hui à l'hermétisme extrême de la société soviétique des années 60. Selon le Secrétaire de la CBI, Ray Gambell, ces falsifications systématiques ont en outre pris fin lorsque le plan d'échange d'observateurs de la CBI est entrée en application en 1972 (Gambell, 1994)
La CITES ne peut pas exiger un système parfait, mais se demander si les mesures de contrôle permettront de garder les violations en dessous d'un seuil ne compromettant pas les chances de survie des populations. Si les mesures de contrôle proposées par la Norvège pour accompagner le déclassement des populations de petits rorquals de l'Atlantique nord ne sont pas acceptables, la question est de savoir s'il est possible de mettre en place des procédures de surveillance assez sévères tout en restant réalistes, ou s'il est véritablement possible de jamais procéder à un déclassement.
5. Relations entre la CITES et la Commission Baleinière Internationale
Les deux traités internationaux - la CITES et la Convention Internationale pour la Réglementation de la Chasse à la Baleine (CIRCB) - ont tous deux pour propos de veiller à ce que l'utilisation des espèces sauvages reste possible dans la durée. Le mandat de la CBI ne porte que sur un nombre limité d'espèces de grandes baleines et sur la réglementation de la chasse à la baleine, alors que la mission de la CITES concerne la réglementation du commerce de toutes les espèces de la faune et de la flore sauvages. La Convention est le produit d'une double prise de conscience: le commerce international peut mener à une surexploitation d'espèces sauvages, et sa réglementation peut aider à prévenir une telle surexploitation. Chargées de veiller à garder l'utilisation des baleines dans des limites durables, les deux conventions se complètent tout en différant au point de vue des mandats: la CBI oeuvre à réglementer la chasse à la baleine, la CITES oeuvre à réglementer le commerce international.
Aucune de ces conventions ne prétend interdire ou limiter la consommation d'espèces sauvages. La Convention CITES n'autorise les initiatives régulatrices que lorsque le commerce met en danger la survie d'une espèce ou d'une population.
La CIRCB a été passée pour protéger les intérêts à long terme de l'industrie de la chasse à la baleine (voir section 5.4). La CBI est l'organe créé par la CIRCB pour gérer la chasse en accord avec la Convention. Ce chapitre veut apporter la preuve que la CBI vote des motions contraires aux objectifs de la CIRCB et que la CBI néglige les tâches nécessaires à la réalisation des objectifs de la Convention. Lorsque les Etats Contractantes de la Convention déclarent aujourd'hui qu'ils ont l'intention de mettre fin à toute chasse commerciale à la baleine, qu'elle soit durable ou non, et lorsqu'ils utilisent la CBI comme un moyen pour parvenir à cette fin, ils sont manifestement en désaccord avec les objectifs définis par la CIRCB.
Pour la CITES, la question principale est de savoir quelles sont les conséquences de ce constat sur ses relations avec la CBI.
5.1 Les relations entre la CITES et les autres organisations en matière d'espèces marines
Pour tout amendement aux Annexes I et II, la Convention CITES demande au Secrétariat de "consulte(r) les...organes intéressés". Elle ne précise pas la procédure à suivre une fois ces conseils collectés mais affirme entre autre en matière d'espèces marines que le propos de telles consultations est "d'assurer la coordination de toute mesure de conservation appliquée par ces organismes":"Pour les espèces marines, le Secrétariat...consulte...les organismes intergouvernementaux compétents particulièrement en vue d'obtenir toutes données scientifiques que ces organismes sont à même de fournir et d'assurer la coordination de toute mesure de conservation appliquée par ces organismes" (art. XV, 1a-2b).
Il pourrait sembler ressortir de cet énoncé que la Convention CITES demande aux Parties Contractantes de refléter les décisions prises par d'autres organismes de gestion pour les espèces marines lorsqu'elles arrêtent leurs décisions en matière de classification et de réglementation commerciale. En d'autres termes, si un organisme de gestion intergouvernemental interdit la capture de spécimens d'une population donnée, cette population devrait être inscrite à l'Annexe I avec interdiction d'en faire commerce. De la même façon, si un organisme de gestion intergouvernemental autorise la capture de spécimens d'une population donnée, la CITES doit en tenir compte et autoriser son commerce en inscrivant cette population à l'Annexe II ou en la rayant de ses listes.
Appliquée à la relation entre la CITES et la CBI, une telle interprétation signifierait que la CITES doit automatiquement inscrire toutes les "espèces CBI" de baleines à l'Annexe I tant que la CBI maintient son interdiction de chasse. Inversement, toute levée du moratoire imposé par la CBI, suivie d'allocations de quotas de prise, obligerait la CITES à transférer ces espèces à l'Annexe II.
Un examen plus détaillé de l'énoncé de l'article XV 1a et 2b et des précédents de la CITES montre que cette interprétation est erronée.
Selon l'article XV, la CITES n'est pas tenue à coordonner sa politique avec toute mesure de gestion mise en place par d'autres organismes internationaux. L'objet de la coordination ne s'applique qu'aux seules "mesures de conservation". Si un autre organisme intergouvernemental devait proposer une gestion non durable en autorisant par exemple des quotas de prise susceptibles de mettre en danger la survie d'une espèce ou d'une population, ce choix ne pourrait pas être considéré comme une mesure de conservation. La même remarque s'applique aux initiatives de gestion qui interdisent l'utilisation d'une espèce abondante et non-menacée, que cette utilisation soit durable ou non, ou aux initiatives qui sont plus sévères que ce qu'exigent les besoins de la conservation. Rappelons que la définition donnée par l'UICN/PNUE/WWF au concept de conservation est "la gestion de l'usage humain d'organismes ou d'écosystèmes de façon à s'assurer que cet usage est durable" (1991).
L'article XV 1a et 2b n'empêche en rien les Parties Contractantes de procéder à leur propre évaluation des amendements proposés aux Annexes, de vérifier qu'ils ne contreviennent pas aux critères définis par la Convention et les résolutions pertinentes, et de juger s'ils servent la promotion des objectifs de la Convention. L'article XV 1a et 2b exige pourtant que les décisions prises par les autres organismes soient prises en considération, mais uniquement dans la mesure où elles peuvent être considérées comme des mesures de conservation.
L'article XV 1a et 2b ne précise pas le nom d'organismes avec lesquels la CITES serait tenue de coordonner ses classifications. Outre la CBI, la Commission des Mammifères Marins de l'Atlantique Nord (NAMMCO) dispose aussi d'une expertise et mérite d'être entendue quant à la gestion des petits rorquals de l'Atlantique nord. La CITES l'a d'ailleurs reconnue en lui demandant des données scientifiques et son avis sur la proposition norvégienne d'amendement. NAMMCO est l'auteur de la dernière estimation de taille de la population de l'Atlantique central. NAMMCO a servi de conseiller de gestion des hyperoodons, espèce protégée par la CBI. NAMMCO a enfin adopté un Plan de contrôle conjoint pour la chasse aux mammifères marins (petits rorquals inclus) de l'Atlantique nord qui permet un échange international d'observateurs. Si les conseils fournis par la CBI et NAMMCO devaient diverger, la CITES devrait alors décider lequel de ces organismes mène une politique compatible avec les principes modernes de conservation et d'utilisation durable.
5.2 Cohérence entre les réglementations du commerce de la CITES et les mesures de gestion de la CBI?
A la lumière des paragraphes ci-dessus, il n'est guère surprenant de constater que la CITES ne reflète pas automatiquement les mesures de gestion de la CBI lorsqu'elle amende ses Annexes. Dans les années 1980, la CBI a attribué des quotas pour les rorquals boréals et les rorquals communs. La CITES a pourtant transféré ces deux espèces à l'Annexe I en 1981. La CITES n'a pas considéré ces quotas CBI comme des mesures de conservation, décidé de passer outre l'avis de la CBI et inscrit ces espèces à l' Annexe I malgré l'avis de la CBI. La CITES a aussi décidé d'inscrire la baleine de Bryde à l'Annexe I en 1983, bien que la CBI ait continué d'attribuer des quotas de prise pour cette espèce jusqu'en 1986.L'inscription de la population de petits rorquals du Groenland occidental à l'Annexe I est symptomatique des problèmes que la CITES peut devoir affronter si elle tente d'être fidèle à l'agenda de la CBI. La CBI autorise la chasse de cette population dans le cadre d'une chasse de subsistance aborigène. La population du Groenland occidental n'était pas comprise dans la proposition des Seychelles de 1993 demandant le transfert du petit rorqual de l'Annexe II à I. La proposition justifie cette exception en affirmant qu'"elle est la seule population sur laquelle soient effectués des prélèvements destinés aux besoins de la consommation locale d'une population aborigène". Elle affirme aussi qu'"il n'existe aucune estimation de cette population". Il est clair que les populations de la partie nord-est et centrale sont nettement plus importantes que celle du Groenland occidental. Malgré l'absence d'une estimation, il existe des raisons de croire que la pression exercée par la chasse (soit le rapport entre le nombre d'animaux abattus et la population totale) est plus forte pour cette dernière que pour les deux autres (IWC, 1992, 1994). Les prises prélevées sur la population atlantique du nord-est représentent environ 0,5% par an, sur celle de la partie centrale bien inférieure à 0,5% par an pour la période où la chasse commerciale était autorisée (jusqu'en 1986).
En d'autres termes, les décisions de gestion de la CBI ne sont plus déterminées par des critères biologiques, mais culturels (voir aussi chapitre 5.5.1). Dans son souci de fidélité, la CITES a inscrit à l'Annexe I - censé être réservé aux espèces menacées d'extinction - des populations de petits rorquals qui sont visiblement abondantes et non-menacées. D'un autre côté, elle a gardé à l'Annexe II une population dont la situation était incertaine. La CITES marche ici sur la glace: aucune clause de la Convention ne l'autorise a justifier des amendements par des considérations culturelles.
La population du Groenland occidental est la seule "population CBI" qui n'a pas été inscrite à l'Annexe I, quoique la CBI autorise la chasse de subsistance pratiquée sur la baleine franche, la baleine grise, la jubarte et le rorqual commun. Le transfert des ces espèces à l'Annexe I est difficilement conciliable avec l'autorisation de chasse sur ces mêmes espèces, mais coïncide avec le refus de la CBI d'autoriser le commerce des produits issus de ces prises. La CBI n'a ni le mandat ni l'expertise nécessaires à la réglementation des échanges commerciaux; c'est à la CITES qu'il revient de décider si le commerce international menace certaines espèces ou populations.
Ces exemples illustrent clairement les difficultés auxquelles la CITES se heurte lorsqu'elle essaie de coordonner les amendements à ses Annexes avec le régime de gestion de la CBI, fondé sur des critères extrêmement flous. Il en résulte un manque de cohérence entre les amendements aux Annexes et des décisions qui sont en désaccord avec la Convention CITES.
5.3 Résolutions de la CITES concernant ses rapports avec la CBI
Un grand nombre de résolutions de la CITES portent sur les relations avec la CBI. Certains considèrent que ces résolutions montrent que la CITES "reconnaît la compétence de la CBI en tant que premier organisme chargé de la gestion de la chasse à la baleine" et ont donc accepté de coordonner les réglementations commerciales des produits baleiniers avec les mesures de gestion de la CBI. Un des arguments opposés à un déclassement des petits rorquals est qu'il "mettrait en conflit" la CITES et la CBI (Stroud, 1997).Les résolutions de la CITES ne contiennent pas de recommandation générale de cohérence entre les amendements aux Annexes de la CITES et les mesures de gestion prises par la CBI.
Une des résolutions les plus commentées est la résolution 2.9 de 1979. Sa conclusion est que la CITES "recommande aux Parties de convenir de ne délivrer...ni permis d'exportation ou d'importation...pour tout spécimen d'une espèce ou d'une population protégée de la chasse commerciale par la Convention Internationale pour la Réglementation de la Chasse à la Baleine". La résolution demande donc uniquement que des permis ne soient pas délivrés et ne précise pas à quelles Annexes les différentes espèces et populations devraient être inscrites.
La résolution 2.9 décrit les nouvelles méthodes de gestion (NMP) en termes élogieux: "remarquant que la CBI prend, en appliquant ses nouvelles méthodes de gestion, des mesures de plus en plus énergiques pour assurer une conservation et une gestion efficace des cétacés... en limitant le nombre de baleines pouvant être prises". Il est difficile de percevoir la pertinence de cette résolution dans la situation que nous connaissons, où la CBI a rejeté les nouvelles méthodes de gestion mais ne les a pas remplacées par une autre solution.
La résolution 2.7 de la même année "recommande que les Parties qui n'ont pas encore adhéré à la Convention International pour la Réglementation de la Chasse à la Baleine soient encouragées à le faire". La meilleure interprétation à donner aujourd'hui à cette injonction est qu'elle s'adresse aux pays qui s'opposent ouvertement à la CIRCB en tentant de stopper toute chasse commerciale, qu'elle soit durable ou non. Les pays pratiquant encore la chasse ne sont ou pas membres de la CBI (Canada) ou opèrent dans le cadre de la Convention par les dispenses accordées pour la chasse aborigène de subsistance (Danemark/Groenland, Russie), des réserves légales émises quant au moratoire (Norvège) ou par des accords particuliers pour la chasse scientifique prévue par la CIRCB (Japon).
Toutes les résolutions de la CITES concernant les relations avec la CBI supposent implicitement que les mesures de gestion de la CBI sont en accord avec les intentions de la CIRCB et qu'elles peuvent être considérées comme des mesures de conservation.
5.4 Propos de la CBI et lignes de conduite pour ses décisions
Le propos de la CIRCB de 1946 est défini dans son préambule, qui explique que les Parties ont "décidé de conclure une Convention pour une conservation appropriée des populations de baleines et donc pour rendre possible le développement contrôlé de l'industrie des produits baleiniers". Le préambule affirme en outre que les populations menacées doivent être protégées et que "la croissance des populations de baleines devrait permettre une croissance du nombre d'animaux capturés".Pour atteindre les objectifs fixés par la Convention, les Parties ont créé la CBI. Selon la Convention, les décisions de la CBI doivent "servir la conservation, le développement et un usage optimal des ressources baleinières", "se fonder sur des données scientifiques" et "prendre en considération les intérêts des consommateurs de produits baleiniers et de l'industrie baleinière".
Les décisions contraignantes de gestion exigent une majorité des trois quarts et font partie du Programme, qui est une annexe à la Convention. Les pays membres peuvent émettre des réserves quant aux principales décisions. La CBI peut en outre adopter des résolutions non-contraignantes à la majorité simple. La Convention est ouverte à tout pays qui souhaite en faire partie, quel que soit leur intérêt réel pour la cause baleinière.
5.5 La CBI - de la surexploitation à la conservation et à la protection aveugle
Sur bien des plans, la CIRCB était en avance sur son temps. Elle fut l'un des premiers traités de gestion des ressources renouvelables à se fonder sur le principe d'une utilisation durable. Ses objectifs ne furent approchés qu'après plusieurs décennies. Dans les années 1940, 50 et 60, l'industrie baleinière était toujours une industrie importante dans nombre de pays. Les Etats chasseurs bloquèrent les propositions de réductions de prises. Ils étaient conscients de leur nécessité, mais ne parvenaient pas à convenir d'une clé de répartition pour ces réductions. La surexploitation des baleines se poursuivit.Les méthodes de gestion employées par la CBI étaient alors totalement inefficaces en termes biologiques, les quotas n'étaient pas spécifiés par population.
Dans les années 1960, la rentabilité de la chasse commerciale connut une chute brutale, en partie parce que les populations étaient décimées, mais aussi parce que des huiles végétales bon marché remplacèrent l'huile de baleine. De nombreuses sociétés baleinières fermèrent leurs portes. Pour la chasse encore pratiquée dans les années 1970 et 1980, la chair devint le premier produit commercial.
Cette évolution permit de faire progresser les mesures de conservation au sein de la CBI. Un ancien commissaire de la CBI écrit: "le tournant vint en 1965, lorsque la CBI parvint pour la première fois de son histoire à fixer dans l'Antarctique un plafond de prises inférieur aux meilleures estimations scientifiques de quotas acceptables" (McHugh, 1974). Plusieurs espèces de baleines furent protégées. La CBI publia sa Nouvelle Procédure de Gestion (NMP) pour s'assurer que la chasse encore pratiquée le serait de façon durable. Ce modèle représentait un grand pas en avant, mais présentait plusieurs faiblesses. Il ne tenait par exemple pas assez compte des incertitudes liées aux estimations d'abondance. Nous pouvons toutefois considérer que la mise en place de la NMP permit de ramener la chasse à un niveau généralement durable. Le Programme d'observateurs internationaux lancé en 1972 par la CBI y contribua. Selon le Secrétaire de la CBI, Ray Gambell, il permit de mettre un terme aux falsifications systématiques pratiquées par l'Union soviétique (Gambell, 1994).
5.5.1 Interdiction de la chasse à la baleine
Malgré ces progrès, la CBI décida en 1982 de demander un moratoire interdisant la chasse commerciale et devant entrer en vigueur en 1986. Le Comité Scientifique de la CBI était partagé quant au bien-fondé de cette mesure.L'amendement mettant le moratoire à exécution laisse entendre que cette mesure n'est que temporaire. "Cette mesure restera sous surveillance sur la foi des meilleures données scientifiques disponibles. D'ici 1990 au plus tard, la commission entreprendra une étude complète sur les effets de cette décision sur les populations de baleines et considérera la modification de cette mesure et l'établissement de nouvelles valeurs limites de prise". C'est principalement pour ces mots que l'assemblée nationale islandaise vota à une voix de majorité de ne pas émettre de réserves à cette décision. L'Islande supposait que le moratoire serait réexaminé avant 1990 au plus tard, comme prévu, et que de nouveaux quotas seraient fixés sur la base d'une meilleure connaissance des populations de baleines.
L'interdiction de chasse de la CBI est généralement connue sous le nom de "moratoire de chasse commerciale à la baleine". Un passage du moratoire affirme que des quotas de chasse nuls seront attribués pour la chasse à la baleine "à but commercial". Cela ne signifie pourtant pas que l'interdiction ne concerne que la seule chasse commerciale.
Les seules exceptions possibles (outre les possibilités de se réserver et de chasser à des fins scientifiques, toutes deux directement autorisées par la Convention) sont les quotas réservés à la "chasse de subsistance des aborigènes". Cela signifie que des chasseurs non-aborigènes qui désirent pratiquer une pêche non-commerciale ne se verront pas attribuer de quotas par la CBI. Mais même les populations aborigènes ne sont pas sûres d'un quota de chasse de subsistance. La CBI doit d'abord examiner si la communauté peut faire la preuve d'un "besoin nutritionnel continu et d'une dépendance culturelle envers la chasse". Dans le cas des Indiens Makah, il semble probable que cette évaluation sera négative. Les USA ont demandé en leur nom un quota de 5 baleines grises pour leur nourriture et leurs besoins cérémoniels, prélevés sur une population de plus de 20.000 spécimens. Les USA retirèrent leur demande lors de la réunion de 1996 lorsqu'il devint clair qu'elle ne réunirait pas la nécessaire majorité des trois-quarts. Et pourtant, les Indiens Makah ont chassé la baleine pendant plus de 1500 ans. Leurs droits de chasse sont confirmés par un traité passé en 1855 avec le gouvernement américain. On a relevé contre eux que leur dernière chasse à la baleine remonte à 70 ans, mais c'est le délai qui s'est avéré nécessaire pour que la population revienne à son niveau initial après quelques courtes décennies de surexploitation par des baleiniers de la tribu des Anglo-Saxons qui avaient envahi le territoire Makah. La même tribu des Anglo-Saxons, aujourd'hui représentée par la Grande-Bretagne, la Nouvelle-Zélande et l'Australie, se servent aujourd'hui de la CBI comme d'un outil afin d'enrayer des mesures qui adouciraient les conséquences de cette invasion des Indiens Makah.
Dans nombre de cas, la CBI a attribué des quotas de chasse aborigène de subsistance, bien que cette chasse ait des traits nettement commerciaux. La Russie a ainsi bénéficié de quotas de baleines grises alors qu'une partie de la chair a été vendue à des fermes d'élevage d'animaux à fourrure. De la chair et de la graisse d'animaux prélevés sur les quotas groenlandais sont distribuées par les canaux commerciaux habituels et peuvent être achetées emballés sous vide dans les bacs réfrigérés des supermarchés de Nuuk, contrevenant ainsi aux critères définissant la chasse aborigène de subsistance. La CBI attribue aussi des quotas aux Inuit d'Alaska qui vendent des sous-produits de leur chasse tels que de l'artisanat à base d'os ou de fanons de baleines. Cette pratique n'est pas interdite au terme des quotas aborigènes de subsistance, qui ont été conçus en fonction des besoins des USA et qui sont une copie quasi-conforme de dispositions similaires prévues par la Loi américaine sur la protection des mammifères marins.
Le moratoire de la CBI est en fait une interdiction générale, à quelques exceptions près. Ces exceptions ne sont pas régies par des critères précis. Ce qui est certain, c'est que le caractère non-commercial de la chasse pas plus que l'appartenance aborigène des chasseurs ne suffisent à justifier une exception, et que même une combinaison des deux peut être considérée comme insuffisante. L'attribution de quotas aborigènes de subsistance est devenu un processus purement politique dont l'issue dépend de l'humeur d'une majorité des membres de la CBI.
Les Seychelles ont joué un rôle déterminant dans la genèse du moratoire, comme elles l'avaient dans le transfert par la CITES du petit rorqual de l'Annexe II à l'Annexe I. Le projet de moratoire a été présenté par les Seychelles. La délégation de ce pays comprenait Sidney Holt, figure de proue du mouvement "sauvons les baleines". Il a été président de Greenpeace UK pour une courte période, et travaille depuis une dizaine d'années pour le Fonds International pour la Protection des Animaux (IFAW). Avec le directeur de Greenpeace, David McTaggart, il a joué un rôle crucial dans le recrutement de nouveaux membres de la CBI afin de disposer d'un nombre suffisant de votes pour être sûr que le moratoire serait accepté (Spencer, 1991; Day, 1992 (1987)).
Dans la période 1979-82, 19 nouveaux Etats se sont joints à la CBI, la plupart sans le moindre passé baleinier. Il a ainsi été possible de parvenir à une majorité des 3/4 pour une interdiction de la chasse. Plusieurs des nouveaux membres étaient représentés à la CBI par des ressortissants étrangers choisis par le mouvement "sauvons les baleines" chargé de les recruter (Spencer, 1991, Cherfas, 1988; Day, 1992 (1987)). Greenpeace compare ce procédé à un coup d'Etat: "des groupes écologistes et de bien-être des animaux (...) ont réalisé ce qui équivaut à un coup d'Etat au sein de la CBI" (Wilkinson, 1989). Les nouveaux membres étaient les Seychelles, Oman, la Suisse, la Chine, le Costa-Rica, la Dominique, l'Inde, la Jamaïque, les Philippines, Ste-Lucie, St-Vincent, l'Uruguay, Antigua, Belize, l'Egypte, le Kenya, Monaco, le Sénégal et l'Allemagne fédérale.
La Norvège, l'Union Soviétique, le Pérou et le Japon ont formulé une réserve à l'égard du moratoire. Le Pérou et le Japon ont depuis retiré leur réserve.
5.5.2 Changement de position: opposition absolue à toute chasse commerciale
Plusieurs pays qui argumentaient pour le moratoire en 1982 et promettaient aux Etats chasseurs qu'il ne serait que passager ont depuis adopté une autre position. Les nations dirigeantes de la CBI, les USA, la Grande-Bretagne, la Nouvelle-Zélande et l'Australie refusent aujourd'hui toute reprise de la chasse commerciale, même si leurs exigences en matière de mise à mort et de durabilité ont été satisfaites.Dans une note à l'Islande et à la Norvège en 1993, les USA expliquent les causes de ce changement de cap:
"Les Etats Unis ont oeuvré de bonne foi au sein de la CBI ces dernières années pour développer des données scientifiques fiables et un plan de gestion révisée qui puisse servir de base à la décision de lever ou non du moratoire sur la chasse commerciale à la baleine. Maintenant que ce processus touche à sa fin et que l'analyse scientifique indique que certaines populations de petits rorquals pourraient probablement supporter une ponction limitée, il est temps de procéder à une révision de notre politique. Comme l'a démontré le vote unanime à la Chambre en faveur d'une résolution demandant l'interdiction de toute chasse commerciale à la baleine, il n'existe pas de forces au sein du Congrès ou de l'opinion américaine favorables à la reprise de la chasse. Les USA ont donc décidé de ne pas apporter leur soutien à une reprise de la chasse commerciale, ni cotière ni pélagique, et s'abstiendra ou votera contre les quotas commerciaux au sein de la CBI."
Pour être sûrs que des nations comme le Canada, l'Islande, le Japon, la Norvège et la Russie se plient à une politique en accord avec l'opinion publique américaine, les USA les ont plusieurs fois menacé de sanctions économiques. Les USA ont aussi instamment prié l'Islande de "peser les risques contre les coûts" lorsqu'elle s'est proposée de reprendre la chasse (note US à l'Islande, mai 1993).
La Grande-Bretagne a abattu son jeu en 1996: "La chasse commerciale à la baleine n'est pas souhaitée par la grande majorité de nos électeurs et par notre Parlement... Le Royaume Uni s'opposera donc à toute tentative de mettre fin au présent moratoire" a déclaré Tony Baldry, Ministre britannique de la Pêche dans une déclaration écrite au Parlement.
La même attitude prévaut aux antipodes. "Notre souci fondamental est de veiller à ce qu'aucune baleine ne soit tuée" a déclaré Jim McClay, commissaire néo-zélandais à la CBI. Pour justifier cette position, il renvoie à la "réalité actuelle de l'opinion mondiale" (déclaration d'ouverture de la NZ à la réunion de 1994 de la CBI).
C'est pourtant l'Australie qui mériterait la médaille du pays le plus farouchement opposé à la chasse. L'Australie a crée une force d'intervention nationale pour aider à promouvoir une interdiction internationale permanente de la chasse. "La chasse commerciale devrait être totalement prohibée. Nous jugeons inadmissible de tuer des baleines", déclare le Ministre australien de l'Environnement Robert Hill (communiqués de presse, Robert Hill, 17 juin et 30 septembre 1996).
Le commissaire australien à la CBI, Peter Bridgewater, actuel président de la CBI, pense que "rien de ce que produisent les baleines ne peut être produit de façons plus humaine par notre agriculture. Dans ce sens, nous ne voyons pas pourquoi des animaux extrêmement grands et beaux devraient être chassés pour leur chair et autres produits disponibles à partir d'autres sources. Bien plus simplement, à bien meilleur compte. Pourquoi le faire? Cela parait simplement insensé" (Bridgewater, 1991). L'auteur de cette déclaration est aussi directeur du Service Australien des Parcs Nationaux et de la Vie Sauvage et chargé de la gestion d'une portée annuelle d'environ 3 millions de kangourous. L'Australie fait actuellement campagne pour accroître ses exportations de produits à base de kangourou et proteste vivement contre l'interdiction d'importer ces produits prise par les USA.
La fraction de la CBI qui avait besoin d'une majorité des 3/4 pour interdire la chasse en 1982 n'a aujourd'hui besoin que d'1/4 des voix pour bloquer tout changement. Tant que les USA, la Grande-Bretagne, l'Australie et la Nouvelle-Zélande continueront à s'opposer à la chasse commerciale, il ne sera pas possible de mettre fin au moratoire.
5.5.3 Une nouvelle procédure de gestion fondée sur le principe de précaution
Peu après l'entrée en vigueur du moratoire, le Comité Scientifique de la CBI reçut pour mission de définir un nouveau procédure de gestion, connu comme la Procédure de Gestion Révisée (RMP), régie par le principe de précaution et destinée à remplacer la Nouvelle Procédure de Gestion (NMP). Ce travail prit huit ans, et les résultats furent présentés à la CBI en 1993. La poutre maîtresse de la Procédure de Gestion Révisée est un modèle de calcul de quotas qui prend l'incertitude totalement en compte. Plus le facteur d'incertitude est important pour les données biologiques d'une population donnée (telle que sa taille), et plus les quotas seront maigres. Le procédure exige aussi des Etats chasseurs qu'ils surveillent les populations par des études menées tous les six ans. En cas de manquement, le quota sera progressivement ramené à zéro.L'éditeur scientifique de la CBI, Greg Donovan, décrit le développement de la RMP comme une "avancée majeure dans l'approche scientifique de la gestion des ressources naturelles. (Elle) est la procédure de gestion d'une ressource naturelle la mieux testée qui ait été conçue jusqu'ici. Elle définit un nouveau standard pour la gestion de toutes les ressources marines ou vivantes. .. La procédure est très conservatrice et certainement plus conservatrice que toute autre conçue auparavant" (Donovan, 1995).
5.5.4 Dans l'impasse
La CBI approuva la RMP en 1994, mais décida de ne pas la mettre à exécution avant que le système d'inspection et de surveillance n'ait pu être mis en place. Associé à la RMP, cet ensemble constituera le Programme de Gestion Révisé (RMS). Il apparaît maintenant qu'il n'est pas question de reprendre la chasse avant le développement opérationnel du nouveau système d'inspection et de surveillance, une condition apparue 10 ans après la décision d'imposer un moratoire.Il semble aujourd'hui peu probable que le modèle de calcul des quotas dont la conception a coûté huit ans de travail au Comité Scientifique soit jamais mis en application. Le travail sur le système d'inspection et de contrôle n'avance plus du tout et personne de la CBI n'est capable de prédire une date de mise en fonction. La principale raison de cette impasse est que la Nouvelle-Zélande, l'Australie et le Royaume Uni ont présenté des demandes totalement irréalistes quant à l'ampleur du contrôle. Elles veulent inclure la livraison et la distribution de produits baleiniers sur le marché domestique, et demande la surveillance ininterrompue des produits baleiniers à travers toute la chaîne de la distribution jusqu'au consommateur. Elles demandent en outre la création d'un centre de surveillance dont le siège serait au Secrétariat de la CBI et serait desservi 24 h sur 24. Le centre enregistrerait la position des navires à tout moment et garderait un contact permanent avec l'(es) observateur(s) à bord.
La Norvège exige déjà aujourd'hui que chaque navire emmène à son bord un inspecteur norvégien, mais cette mesure ne suffit pas aux Etats opposés à la chasse. Elles souhaitent les remplacer par des observateurs internationaux ou que chaque navire emmène un observateur international engagé par la CBI en sus de l'inspecteur national. En cas de problème de communication, il faudrait trouver et payer un interprète. Le coût de toutes ces mesures devrait être supporté par les Etats chasseurs.
La Norvège accepterait d'étudier un système d'observateurs internationaux, mais estime que la CBI devrait supporter les coûts d'un tel système de surveillance. Les Etats chasseurs paient déjà une cotisation plus élevée que celle des non-chasseurs.
Pour des opérations de chasse à petite échelle telles que pratiquées par le Groenland et la Norvège, où des petits navires de pêche côtière sont reconvertis passagèrement en navires baleiniers, le coût des propositions des Etats anti-chasse serait aussi élevé que le revenu tiré de la chasse (International Harpoon, 1995).
Si la majorité anti-chasse de la CBI le voulait, elle pourrait imposer la mise en place d'un système d'inspection et de surveillance et ignorer les protestations des chasseurs, imposant ainsi l'usage de la RMS. Elle perdrait pourtant alors son excuse pour ne pas attribuer de quotas de chasse commerciale. Même si les conditions imposées étaient si draconiennes que les Etats chasseurs se verraient en pratique incapables de faire usage de leur quota, l'attribution même de quotas créerait un fort mouvement de protestation dans la mouvance protectionniste et contredirait la position prise par les USA, le Royaume Uni, la Nouvelle-Zélande et l'Australie.
Dans son discours d'ouverture à la réunion de la CBI en 1995, la Nouvelle-Zélande a déclaré qu'elle "s'opposait à la chasse commerciale et que la délégation travaillerait à s'assurer de la poursuite du moratoire. Malgré cela, nous continuerons à travailler de bonne foi au Programme de Gestion Révisé (RMS)". En d'autres termes, la Nouvelle-Zélande promet de travailler "de bonne foi" à un programme qui - s'il voyait le jour - contredirait son "souci principal" en autorisant la mort de baleines.
Pour tenter de trouver une issue à l'impasse, une réunion extraordinaire des Commissaires de la CBI a été tenue en janvier 1997. Les médias et les ONG n'y étaient pas invités. Son objectif était de "donner aux Commissaires l'occasion de discuter de moyens permettant de trancher le noeud gordien paralysant des dossiers cruciaux" (Gambell, 1996). Ray Gambell, secrétaire de la CBI, déclara après la réunion qu'elle s'était tenue dans une atmosphère positive. Il pensait qu'il serait possible de trouver un compromis qui autoriserait la chasse commerciale dans les eaux nationales mais interdirait de façon permanente toute chasse en eaux internationales. Il fut immédiatement contredit par le Royaume Uni, qui préfère que "la CBI devienne une organisation purement protectionniste" (NTB, 1997).
5.5.5 Le président du Comité Scientifique de la CBI démissionne en protestation
Le président du Comité Scientifique de la CBI, le Dr Philip Hammond du Royaume Uni, a envoyé en 1993 sa démission en signe de protestation. "A quoi peut servir un Comité Scientifique dont les recommandations unanimes sont traitées avec un tel mépris?" demande-t-il dans sa lettre de démission. Dans sa conclusion, il écrit: "Je ne peux plus justifier à mes propres yeux mon rôle d'organisateur et de porte-parole d'un Comité dont le travail est tenu dans un tel mépris par l'organe auquel il répond. Je ne peux plus longtemps justifier de demander à d'autres membres de consacrer leur temps précieux à travailler sans compter...tout en sachant quel sera le sort réservé aux résultats de leur travail... Il ne me reste plus d'autre choix que de donner ma démission du poste de Président du Comité Scientifique de la CBI" (Hammond, 1993).5.6 Légalité des décisions de la CBI
La CBI a décidé de créer un sanctuaire dans les mers du Sud en 1994. Un sanctuaire est une zone où la chasse à la baleine serait interdite même si - fort improbablement - la CBI devait revenir sur sa décision d'interdire la chasse de façon générale. La description du sanctuaire du programme de la CBI précise que la chasse doit être interdite "quel que soit le statut de conservation des populations". La CBI prit sa décision avant même que le Comité Scientifique n'ait eu l'occasion de la commenter."Ce sanctuaire a d'abord été proposé par Greenpeace il y a quelques années. Il a été formellement proposé à la CBI par le gouvernement français à la demande de Greenpeace," écrit le directeur de Greenpeace UK, Peter Melchett, à ses membres en juin 1994. Un ancien ministre français de l'Environnement a confirmé le rôle de Greenpeace dans un programme télévisé "Greenpeace, les commandes de l'écologie" diffusé par France 2 en septembre 1995. "Greenpeace et la France avaient un accord pour sauver les baleines. Les arguments scientifiques de la France ont en partie été écrits par Greenpeace. Nous les avons ensuite présentés à la CBI". Avant et après cette intervention, la France a fait preuve d'un intérêt minimal pour les baleines. Certains observateurs prétendent que la "proposition française" était une forme de dédommagement pour l'attentat contre le Rainbow Warrior.
Le Japon affirme que la décision d'établir un sanctuaire dans les mers du Sud contrevient à la Convention Baleinière (fondatrice de la CBI) et enfreint donc le droit international. Il n'existe aucune cour chargée de régler ce type de contentieux au sein de la CBI. Le Japon a tenté de persuader la CBI de faire juger de la légalité de cette décision par une institution légale internationale compétente (IWC/47/45). Elle pourrait par exemple être le Tribunal International du Droit de la Mer, situé à Hamburg. Une majorité de membres de la CBI ont rejeté cette proposition.
De nombreux experts du droit de la mer ont vigoureusement argumenté que la décision de créer un sanctuaire contrevenait à la Convention baleinière. "Il me paraît tout à fait clair que la désignation de Sanctuaire des mers du Sud n'est pas conforme à l'article V de la Convention" (Johnston, 1996).
Un grand expert du droit de la mer, William Burke, pense que la décision de créer un sanctuaire n'est pas un exemple isolé, mais que la Convention baleinière est "violée de façon routinière par la majorité des membres de la CBI..." (Burke, 1997).
Son opinion est corroborée par Johnston, qui estime que violer la Convention est "un scénario répété de la part de la majorité de la Commission, ce que reflète leur attitude de rejet face au travail du Comité Scientifique, afin de transformer la Convention en un instrument coercitif pour la suspension illimitée ou la fermeture quasi totale de toute chasse commerciale à la baleine sur la planète, même en eaux nationales et internationales" (Johnston, 1996).
Le secrétaire de la CBI, Ray Gambell, estime aussi que l'opposition absolue des membres de la CBI à la chasse commerciale "détonne" avec la Convention. "Nous sommes ici en présence d'une Convention de pêche qui ne sert pas à réglementer la pêche mais à l'empêcher" (Gambell, 1996b)
Qu'importe à la CBI de manquer aux engagements inscrits dans sa Convention? Seules quelques nations sont concernées, et les chasseurs de baleines ne sont pas une espèce abondante.
"Sous ses pires aspects, la morale de l'histoire de la CBI pourrait être: une nation qui signe une Convention globale sur l'environnement ou l'utilisation des ressources peut-elle se retrouver piégée par un régime qui semble renier les conditions initiales et tient en si piètre estime le travail effectué par ses propres conseillers scientifiques? La leçon ne serait pas bonne", comme le souligne Christopher D. Stone, professeur de droit à l'université de Californie du sud (Stone, 1996).
"Je pense qu'il serait erroné et relevant de l'impérialisme culturel que l'Irlande tente d'imposer sa perception culturelle aux nations dont les populations ont dépendu des baleines pendant des générations," dit Mr Higgins, Ministre irlandais des Arts, de la culture et du Gaeltacht durant la réunion de la CBI à Dublin en 1995.
6. Le principe de durabilité - base de tous les accords écologiques internationaux
La coopération internationale est une condition nécessaire à la solution des problèmes écologiques mondiaux. La reconnaissance de ce fait est au coeur des nombreux accords écologiques internationaux qui ont été signés sur la scène internationale ces quelques dernières décennies. A la base de ces accords résident la conservation et le principe de durabilité.
Dans "Caring for the Earth, a strategy of Sustainable living", la conservation est comprise comme "la gestion de l'usage humain d'organismes ou d'écosystèmes de façon à s'assurer que cet usage est durable" et usage durable signifie "usage des ressources renouvelables à un rythme ne dépassant pas leur capacité de régénération" (IUCN, WWF et UNEP, 1991).
La Conférence de l'ONU pour l'Environnement et le Développement (CNUED) de Rio a adopté en tant que principe général l'utilisation durable optimale des ressources marines renouvelables: "Les Etats...s'engagent à la conservation et à l'utilisation durable des ressources marines vivantes en haute mer" (Agenda 21, chapitre 17).
On a prétendu que la CNUED de Rio a passé une résolution déclarant que les baleines et autres mammifères marins seraient exemptés du principe d'utilisation durable. Cette assertion est fausse. En matière de mammifères marins, la CNUED permet aux Etats qui le souhaitent de s'exempter du principe d'utilisation optimale de toutes les ressources marines, et ce pour prendre en considération les pays qui, pour des raisons culturelles, n'autorisent pas l'utilisation des mammifères marins.
On a aussi prétendu que la Conférence de Rio a confirmé que la CBI est reconnue comme l'autorité de tutelle en matière de chasse commerciale à la baleine. Cette assertion aussi est inexacte. En réalité, la CNUED reconnaît "la responsabilité de la CBI pour la conservation et la gestion des populations de baleines et la réglementation de la chasse en accord avec la Convention Internationale pour la Réglementation de la Chasse à la Baleine" (souligné par nous). Comme nous le savons, la Convention se fonde sur les principes de conservation et d'utilisation durable.
La Convention Internationale des Nations Unies sur le Droit de la Mer (UNCLOS) a aussi adopté l'utilisation optimale durable des ressources marines renouvelables comme principe fondateur. Elle concerne aussi les mammifères marins mais - comme la CNUED - l'UNCLOS autorise les Etats à réglementer plus limitativement l'utilisation des mammifères marins (article 120).
L'article 65 de l'UNCLOS demande aux Etats de "travailler dans les organisations internationales appropriées pour la conservation, la gestion et l'étude des cétacés". "Le texte de l'UNCLOS ne cite pas nommément d'organisation(s) avec lesquelles les Etats côtiers doivent coopérer en matière de gestion et de conservation des ressources baleinières," commente le Secrétaire de la CBI Ray Gambell (1993a).
Vu la pratique actuelle de la CBI, opposée à la définition de la conservation comme définie plus haut, il est temps de se demander si la CBI peut être considérée comme une organisation appropriée.
Il n'est donc pas étonnant que les Etats chasseurs de l'Atlantique nord aient créé NAMMCO, la Commission des Mammifères Marins de l'Atlantique Nord et organisme régional de gestion internationale qui traite de tous les mammifères marins de la région. Puisque la CBI refuse de dispenser des conseils de gestion sur les grandes baleines comme le veut sa Convention, ces pays peuvent travailler à travers NAMMCO pour remplir leurs obligations envers l'UNCLOS.
7. La CITES et les baleines - conclusion
"Les ressources renouvelables sont la base de toute économie: l'homme ne peut pas vivre sans elles. Elles comprennent le sol, l'eau, les produits que nous récoltons dans la nature sauvage tels que le bois, les noix, les plantes médicinales, le poisson, la viande et les peaux des animaux sauvages, les espèces domestiques..." (WWF, IUCN, UNEP, 1991)
La publication du WWF, de l'UICN et du PNUE confirme l'évidence. L'homme ne peut survivre sans les ressources renouvelables. Les ressources marines vivantes sont un élément important de l'alimentation mondiale, de l'économie et de la culture d'innombrables petites communautés du littoral.
Pour la cause des générations à venir comme présentes, la communauté internationale apporte son soutien au principe d'utilisation durable dans la gestion des ressources renouvelables.
Il devrait aussi être évident que les mammifères marins - baleines inclues - devraient en tant que ressource marine renouvelable être du ressort du principe d'utilisation durable. Pas évident pourtant pour tout le monde: la Nouvelle-Zélande a proposé dans une motion que l'Agenda 21 devrait comprendre une interdiction sur l'utilisation commerciale de la baleine. La proposition encourageait à l'étendre aux phoques. Le justificatif de cette proposition affirme que "les populations de baleines ne peuvent être comparées à celles par exemple de poissons" et que les baleines sont "dans un sens l'équivalent marin de l'homme terrestre". La proposition voulait en conclusion que l'approche des baleines soit celle de "concitoyens de la planète Terre qui ont peut-être beaucoup à nous apprendre, plutôt que celle de source potentielle d'escalopes ou de nourriture pour animaux" (Stewart, 1991).
Victor Scheffer, ancien directeur de la Commission US des mammifères marins, organisme gouvernemental chargé du suivi de la loi US sur la protection des mammifères marins est de la même opinion: "Les baleines sont différentes... Elles méritent d'être sauvées, pas en tant que côtelettes mais en tant que source d'encouragement à l'humanité" (Lones, 1989).
La proposition de la Nouvelle-Zélande n'eut aucun soutien et n'arriva pas jusqu'à Rio. Elle fut rejeté au stade préliminaire.
"On a avancé que les baleines et autres cétacés ne devraient pas être chassés à cause de leur caractère unique. Tout est cependant unique dans la nature; il semble difficile de prétendre qu'une espèce est plus unique qu'une autre et mériterait donc un traitement particulier" déclare en 1993 le rapport de l'Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe sur la question des mammifères marins.
Il existe aussi ceux qui pensent qu'une prudence particulière est de mise en matière de chasse à la baleine, et surtout à la lumière de la tragique histoire de cette chasse. Et pourtant, l'influence néfaste de la civilisation sur la vie sauvage est en fait plus sensible sur les mammifères terrestres que marins. La principale menace contre la vie sauvage est aujourd'hui la destruction des habitats. Aucune espèce de baleine n'a disparu à cause de l'homme, ce qui fut le sort de nombreuses espèces de mammifères terrestres. Les normes de précaution devraient être les mêmes pour toutes les formes de vie sauvage, terrestre comme marine.
Pour certaines ONG assistant à la réunion de la CITES, l'interdiction de la chasse commerciale à la baleine n'est qu'un pas vers une interdiction générale de toute utilisation commerciale de la vie sauvage.
"Le principe d'utilisation durable est une philosophie en perdition qui se nourrit de la brutalité et de la mort. Ce dont le monde a besoin dans le prochain millénaire n'est pas une philosophie de mort mais plutôt une philosophie de la vie - qui glorifie et préserve la vie sous tous ses aspects" déclare le président de US Humane Society, Paul Irvine (HSUS, 1994). D'autres ONG occidentales sont peu préoccupées par "la vie sous tous ses aspects". Elles sont avant tout intéressées par la préservation d'espèces de la catégorie "mégafaune charismatique".
Il serait naïf de croire que ces forces opposées à tout usage commercial de la vie sauvage - ou qui souhaitent protéger les espèces charismatiques - s'arrêteront aux baleines. Ce qui est prioritaire est de saper le principe d'utilisation durable. Une fois une exception tolérée, il devient impossible de poser de nouvelles limites. Pourquoi ne pas y ajouter les éléphants, les phoques ou les animaux à fourrure?
Des pays comme les USA, l'Australie et le Royaume Uni tentent de mener le jeu. A travers la CBI, elles ont tenté d'interdire tout usage commercial des baleines. Et pourtant, le Royaume Uni exporte de la viande de cerf sauvage pour une valeur nettement supérieure à la valeur totale de la chasse norvégienne au petit rorqual. Les USA menacent de traîner l'UE devant la cour de l'OMC pour son interdiction d'importer des fourrures. L'Australie s'insurge contre les USA qui ont interdit l'importation de kangourou.
La seule issue porteuse est d'adhérer au principe globalement admis d'utilisation durable et de résister à la tentative de certains pays occidentaux de condamner ce principe. Leurs efforts pour imposer une interdiction de l'usage de certaines espèces n'est rien d'autre que l'extension de leur impérialisme culturel traditionnel. Ils sont souvent accompagnés de menaces de sanctions économiques.
La décision de juger l'utilisation d'une espèce durable ou non s'est fondée sur des critères et des données objectives. Le but des nouveaux critères de la CITES pour l'amendement de ses Annexes a été d'"injecter plus de science dans le processus de décision et de les rendre compatibles avec une conservation moderne" (Topkov, 1994).
En outre, la déclaration finale de l'UE à la dernière réunion de la CITES a souligné l'importance du "principe globalement admis d'utilisation durable" fondé sur "des preuves scientifiques et des données objectives": "(Nous) avons noté avec satisfaction un consensus .. pour étendre un soutien pratique au principe globalement admis d'utilisation durable des ressources naturelles de la planète, fondé sur des preuves scientifiques et des données objectives" (EU, 1994).
Si la CITES choisit d'appliquer cette approche objective aux baleines, il ne fait aucun doute que les populations de petits rorquals de l'Atlantique nord doivent être déclassées. Des mesures complètes de contrôle sont déjà en place et l'évolution de la population est suivie en continu. Un strict contrôle du commerce sera mis en place lorsqu'il sera autorisé. Un commerce international de produits provenant de ces populations n'amènera pas le petit rorqual, Balaenoptera acutorostrata, ou toute autre espèce aux bornes de l'extinction.
"Ce n'est pas qu'une majorité de membres de la CBI soient favorables à une chasse commerciale. Evidemment, ils ne le sont pas" a déclaré la Nouvelle-Zélande dans sa proposition à la CNUED (Stewart, 1991).
Ce n'est pas évident du tout qu'une majorité de membres de la CITES approuvent la majorité de la CBI. La CITES compte quatre fois plus de membres que la CBI. La CITES n'a pas la même étroitesse de perspective que la CBI. Son ordre du jour ne se limite pas aux baleines, mais englobe toutes les espèces de la faune et de la flore sauvages. Il est donc plus probable que la CITES pensera et agira en fonction des principes écologiques.
Et on ne peut qu'espérer que la CITES - à la différence de la CBI - adhérera aux objectifs inscrits dans sa propre Convention et tels qu'exprimés par le Secrétaire Général de la CITES I. Topkov (1994a).
"...l'objectif de la Convention (CITES), à l'évidence, n'est pas de stopper l'utilisation de la vie sauvage, mais d'assurer qu'elle se limite à ne pas nuire aux populations sauvages. Ce n'est peut-être pas du protectionnisme, mais c'est de la conservation."
L'originale de ce document en anglais
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